TA14 · 1ère chambre — 21 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 décembre 2020 et le 9 février 2022, M. A B demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Fermanville du 12 novembre 2020 portant approbation du règlement intérieur du conseil municipal ; 
 2°) d'annuler à titre subsidiaire les alinéas 2, 6, 7, 8 et 9 de l'article 1er, les alinéas 2, 3, 5, 7 et 9 de l'article 2, l'alinéa 4 de l'article 8 et l'alinéa 1 de l'article 11 du règlement intérieur du conseil municipal ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Fermanville une somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que la décision : 
 - est entachée d'un vice de procédure en excluant l'accès au public de la séance ; 
 - est entachée d'un vice de procédure en ce que la commission de travail sur l'élaboration du règlement intérieur ne comptait pas de membre élu de l'opposition ; 
 - est entachée d'un vice de procédure en ce que le projet de règlement intérieur a été communiqué par mail aux conseillers municipaux en vue d'une consultation écrite ; 
 - les alinéas 2, 6, 7, 8 et 9 de l'article 1er du règlement intérieur sont illégaux en ce qu'ils violent l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ; 
 - les alinéas 2, 3, 5, 7 et 9 de l'article 2 du règlement intérieur sont illégaux en ce qu'ils violent l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'alinéa 4 de l'article 8 du règlement intérieur est illégal en ce qu'il viole l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'alinéa 1 de l'article 11 du règlement intérieur est illégal en ce qu'il viole l'article L. 2121-18-1 du code général des collectivités territoriales. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 mars 2021, le 11 juillet 2022, et le 5 octobre 2022, la commune de Fermanville, représentée par Me Gorand, conclut au rejet de la requête et à la condamnation du requérant à lui payer la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que la convocation du conseil municipal du 12 novembre 2020 est susceptible d'être fondée sur l'article 10 de l'ordonnance 2020-562 du 13 mai 2020. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. C, 
 - les conclusions de M. Bonneu, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Vincent, représentant la commune de Fermanville. 
 Une note en délibéré présentée par M. B a été enregistrée le 10 octobre 2022. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération D 2020-57 du 12 novembre 2020, le conseil municipal de Fermanville a approuvé le règlement intérieur qui devait être élaboré dans un délai de six mois après les élections municipales en application des prescriptions de l'alinéa 1er de l'article L. 2121-8 du code général des collectivités territoriales. M. A B, membre du conseil municipal, conteste la légalité de ce règlement intérieur.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article 10 de l'ordonnance n° 2020-562 du 13 mai 2020 : " Aux fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19, le maire, le président de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ou le président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut décider, pour assurer la tenue de la réunion de l'organe délibérant dans des conditions conformes aux règles sanitaires en vigueur, que celle-ci se déroulera sans que le public ne soit autorisé à y assister ou en fixant un nombre maximal de personnes autorisées à y assister. Le caractère public de la réunion est réputé satisfait lorsque les débats sont accessibles en direct au public de manière électronique. Lorsqu'il est fait application du premier alinéa, il est fait mention de cette décision sur la convocation de l'organe délibérant. Le présent article est applicable jusqu'au 30 août 2020 ou, si celui-ci est prolongé au-delà de cette date, pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire prévu à l'article L. 3131-12 du code de la santé publique dans les zones géographiques où il reçoit application ". Aux termes de l'article 1er du décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 déclarant l'état d'urgence sanitaire : " L'état d'urgence sanitaire est déclaré à compter du 17 octobre 2020 à 0 heure sur l'ensemble du territoire de la République ". 
 3. En application de ces dispositions, le maire de la commune de Fermanville, à qui il incombait de procéder à la convocation du conseil municipal conformément à l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, a pu légalement décider que le conseil municipal se tiendrait à huis clos en raison de la crise sanitaire, alors que l'état d'urgence sanitaire était toujours en vigueur en application du décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020. Par suite, cette réunion à huis clos, exclusivement motivée par la crise sanitaire liée au covid-19, ainsi qu'il ressort du compte rendu de séance, n'a pas entaché d'illégalité la délibération approuvant le règlement intérieur du conseil municipal adoptée le 12 novembre 2020. Le moyen doit dès lors être écarté. 
 4. En deuxième lieu, pour contester la délibération du 12 novembre 2020, M. B invoque l'illégalité de la délibération du 25 juin 2020 créant un groupe de travail nominatif chargé de rédiger un projet de règlement intérieur au conseil municipal. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération du 25 juin 2020 ne soit pas devenue définitive. Dès lors, l'exception d'illégalité, qui concerne une mesure non réglementaire devenue définitive, est irrecevable. En conséquence, le moyen ne peut qu'être écarté. 
 5. En troisième lieu, M. B soutient que cette délibération est irrégulière dès lors qu'elle approuve un projet de règlement intérieur que le maire a transmis préalablement pour avis à tous les conseillers municipaux, faisant ainsi usage d'une procédure non prévue par les règles de fonctionnement d'un conseil municipal telles que fixées par la loi. Ce moyen, qui n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé, doit être écarté. 
 6. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal. A la demande d'un dixième au moins des membres du conseil municipal, un débat portant sur la politique générale de la commune est organisé lors de la réunion suivante du conseil municipal. L'application du deuxième alinéa ne peut donner lieu à l'organisation de plus d'un débat par an ". 
 7. M. B soutient que l'alinéa 2 de l'article 1er du règlement intérieur prévoit, en méconnaissance de l'article L. 2121-19 précité, que les questions orales " ne donnent lieu à aucun débat ", et que les alinéas 6 et 7 de l'article 1er du même règlement sont entachés d'illégalité en ce qu'elles portent atteinte au principe même des questions orales qui implique nécessairement une réponse immédiate du maire ou de l'élu qu'il désigne à cet effet. Toutefois, les dispositions précitées de l'article L. 2121-19 ne confèrent pas le droit aux élus d'instaurer un débat contradictoire dans le cadre des questions orales, en permettant simplement aux conseillers municipaux d'intervenir à plusieurs reprises sur chaque question posée. En conséquence, le moyen doit être écarté dans l'ensemble de ses branches. Les dispositions des alinéas 2, 6 et 7 de l'article 1er du règlement intérieur ont seulement pour objet de limiter la durée d'intervention des conseillers municipaux dans le cadre de la partie du conseil municipal destinée à aborder les questions orales. Elles sont, dès lors, justifiées par les contraintes d'organisation temporelle et techniques des séances du conseil municipal. 
 8. En cinquième lieu, M. B soutient que l'alinéa 8 de l'article 1er du règlement intérieur, en limitant à 15 minutes le temps consacré aux questions orales, apporte une limitation manifestement excessive aux droits des conseillers municipaux. Toutefois, la procédure ainsi instaurée a pour seul objet d'éviter les prises de parole exagérément longues. Cette procédure n'a pas vocation à être utilisée dans le but de priver un conseiller municipal du temps de parole dont, eu égard à la nature et à la complexité de la question inscrite à l'ordre du jour, il doit pouvoir bénéficier afin d'exposer son point de vue avec la clarté et la concision requises, et n'enferme pas le temps de parole des conseillers municipaux dans des limites prédéterminées. Dès lors, les dispositions précitées, qui se rattachent au pouvoir de police de l'assemblée dont est investi le maire, ne méconnaissent pas le droit d'expression des conseillers municipaux. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 9. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales dans sa version en vigueur : " Dans un délai d'une semaine, le compte rendu de la séance du conseil municipal est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu'il existe ". Aux termes de l'alinéa 9 du même article 1er du règlement intérieur : " Une copie de cette réponse est alors jointe, dans la mesure du possible, au procès-verbal de la réunion au cours de laquelle la question a été posée, sinon au procès-verbal de la séance suivante ". 
 10. M. B soutient que l'alinéa 9 du même article 1er est entaché d'illégalité en ce qu'il porte une atteinte non motivée et manifeste au principe de publicité des débats d'un conseil municipal et à la règle impérative de diffusion, dans un délai de huit jours, posée par l'article L. 2121-25 précité, d'un compte rendu de séance qui doit obligatoirement mentionner tous les points évoqués lors de la réunion du conseil municipal. Les procès-verbaux de séances du conseil municipal doivent retranscrire fidèlement les interventions des élus. En prévoyant que la question orale pourrait être publiée au-delà de la huitaine dans un compte rendu ultérieur, l'alinéa 9 de l'article 1er précité méconnaît l'article L. 2121-25 précité. Le moyen doit donc être accueilli. 
 11. En septième lieu, aux termes de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d'information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d'application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur ". 
 12. M. B soutient que les alinéas 2 et 3 de l'article 2 prévoient illégalement, au regard de l'article L. 2121-27-1 précité, que la publication sur le site internet de la commune d'un bulletin municipal contenant une tribune de l'opposition interdit que l'opposition dispose ultérieurement, de façon générale, d'un espace d'expression sur le site internet de la commune. Toutefois, en décidant, parmi les nombreuses possibilités qui s'ouvraient à lui, de limiter les publications sur le site internet de la commune au bulletin incluant la tribune des élus appartenant à l'opposition, le conseil municipal n'a pas méconnu les exigences posées à l'article L. 2121-27-1 qu'il a appliquées tant à la diffusion sous forme papier du bulletin municipal qu'à sa diffusion par voie électronique. Le moyen doit donc être écarté. 
 13. En huitième lieu, M. B soutient que l'alinéa 5 de l'article 2 du règlement est illégal, au regard de l'article L. 2121-27-1 précité, en ce qu'il prévoit de réserver aux élus d'opposition un espace manifestement trop restreint dans la publication municipale périodique et que l'alinéa 7 de l'article 2 porte une atteinte arbitraire et illégale à la liberté d'expression des élus d'opposition en leur interdisant de publier des photos dans l'espace qui leur est réservé dans les supports d'information de la commune, alors que les associations ont ce droit. Il ressort des pièces du dossier qu'un seul groupe d'opposition existe et qu'il bénéficie de 1 100 signes sur la base d'un bulletin de vingt pages. Ainsi, M. B n'est pas fondé à soutenir que l'espace réservé aux conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale est insuffisant ou inéquitablement réparti. 
 14. En revanche, l'interdiction d'insérer des photographies dans l'espace " tribune libre " du bulletin municipal, qui ne concerne que les groupes d'opposition, porte atteinte au droit à la libre expression des conseillers municipaux n'appartenant pas à la majorité reconnue par l'article L. 2121-27-1. Le moyen doit dès lors être accueilli. 
 15. En neuvième lieu, si M. B soutient que l'alinéa 9 de l'article 2 du règlement intérieur est illégal, il ressort des pièces du dossier que les dispositions attaquées ont été retirées en cours d'instance par une délibération du 21 janvier 2021. Le moyen tiré de ce que l'alinéa 9 de l'article 2 porterait atteinte à la liberté d'expression des élus doit donc être écarté. 
 16. En dixième lieu, aux termes de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal peut former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d'étudier les questions soumises au conseil soit par l'administration, soit à l'initiative d'un de ses membres. Elles sont convoquées par le maire, qui en est le président de droit, dans les huit jours qui suivent leur nomination, ou à plus bref délai sur la demande de la majorité des membres qui les composent. Dans cette première réunion, les commissions désignent un vice-président qui peut les convoquer et les présider si le maire est absent ou empêché. Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes commissions, y compris les commissions d'appel d'offres et les bureaux d'adjudications, doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste des élus au sein de l'assemblée communale ". 
 17. M. B soutient que l'article 8 du règlement intérieur est illégal dès lors qu'il revient à réserver par avance la participation aux commissions à certains élus, en écartant ceux pouvant ultérieurement constituer un nouveau groupe ou ayant décidé de siéger seuls, alors que toutes les tendances représentées au conseil municipal doivent disposer d'un représentant dans l'ensemble des commissions communales permanentes.  
 18. L'expression du pluralisme des élus au sein de l'assemblée communale est garantie par la représentation proportionnelle des différentes tendances du conseil municipal, telles qu'elles existent à la date de formation de chacune des commissions, sous réserve que chaque tendance, quel que soit le nombre des élus qui la composent, ait la possibilité d'y être représentée. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la liste d'opposition ait des dissidences. Cette liste d'opposition détient trois sièges sur les quinze composant le conseil municipal, soit vingt pour cent des sièges. L'article 8 du règlement intérieur prévoit la création de commissions composées de six sièges, dont un réservé à la liste des élus d'opposition correspondant au respect des exigences de la représentation proportionnelle. Par ailleurs, si le règlement intérieur prévoit la constitution initiale des commissions facultatives, toute évolution dans la représentation des élus du conseil municipal peut être prise en compte en application des mêmes dispositions. Le moyen doit dès lors être écarté. 
 19. En dernier lieu, aux termes de l'alinéa 1 de l'article 11 du règlement intérieur : " Aucune personne autre que les membres du conseil municipal ou de l'administration municipale ne peut pénétrer dans l'enceinte du conseil sans y avoir été autorisée par le président ". 
 20. Le conseil municipal ne pouvait, sans méconnaître le principe de publicité des séances prévu à l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales, réserver exclusivement l'accès de cette salle aux seules personnes autorisées par son président. Par suite, le moyen doit être accueilli. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant n'est fondé à demander l'annulation de la délibération du 12 novembre 2020 du conseil municipal de la commune de Fermanville qu'en tant seulement qu'elle approuve les dispositions de l'alinéa 9 du de l'article 1er, l'alinéa 7 de l'article 2 et l'alinéa 1 de l'article 11 du règlement intérieur. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 22. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Fermanville la somme que M. B demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par commune de Fermanville soient mises à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 12 novembre 2020 est annulée en tant qu'elle porte approbation des dispositions de l'alinéa 9 de l'article 1er, de l'alinéa 7 de l'article 2 et de l'alinéa 1 de l'article 11 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Fermanville. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions à fin d'annulation présentées par M. B est rejeté. 
 Article 3 : Les conclusions de M. A B présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Fermanville présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au maire de la commune de Fermanville. 
 Délibéré après l'audience du 6 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Cheylan, président, 
 M. Martinez, premier conseiller,  
 Mme Arniaud, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 octobre 2022. 
 Le rapporteur, 
 Signé  
 P. C 
 Le président, 
 Signé  
 F. CHEYLAN 
 La greffière, 
 Signé  
 C. BÉNIS 
 La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 C. Bénis