TA64 · 3ème chambre — 30 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 4 décembre 2020 et le 17 décembre 2021, Mme B A, représentée par Me Schontz, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz en tant qu'elle classe en zone UL la parcelle cadastrée section BW n° 121 ;  
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la modification du zonage intervenue postérieurement à l'enquête publique est illégale dès lors que cette modification ne trouve son origine dans les avis des personnes publiques consultées, ni dans les observations du public ou l'avis de la commissaire enquêtrice ;  
 - par ailleurs, ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 mai 2021 et le 19 janvier 2022, la communauté d'agglomération Pays Basque, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de la requérante une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Par une ordonnance du 1er février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 23 février 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Perdu, présidente-rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Dunyach pour la communauté d'agglomération Pays Basque. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz. Par la présente requête, Mme A demande au tribunal d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz en tant qu'elle classe en zone UL la parcelle cadastrée section BW n° 21 lui appartenant. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne les modifications apportées au zonage de la parcelle après enquête publique :  
 2. Il résulte des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, qui se borne à reprendre les dispositions de l'article L. 123-10 du même code dans sa version antérieure au 1er janvier 2016, que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 3. Il est constant que la parcelle cadastrée section BW n° 121 était classée en zone UCa dans le plan de zonage annexé au projet de plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Jean-de-Luz soumis à enquête publique et que, dans le plan de zonage annexé au PLU adopté par la délibération attaquée du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque, elle est désormais classée en zone UL. Il ressort cependant des pièces du dossier que cette modification de classement de la parcelle, située au nord du chemin d'Aguerria, dans le secteur d'Acotz-Nord-Beraia, repose en particulier sur les observations émises par l'Etat dans son avis du mois de septembre 2019 sur le projet de PLU arrêté, joint au dossier soumis à enquête publique, lesquelles se fondent sur les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme issues de la loi Littoral pour souligner qu'une partie de ce secteur devrait être incluse dans les espaces proches du rivages (EPR) au sens de ces dispositions, en tenant compte des co-visibilités avec l'océan de la zone située au nord du chemin d'Aguerria implanté en ligne de crête. En outre, pour l'application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi dite " ELAN ", les services de l'Etat soulignent également que des secteurs ouverts à l'urbanisation ne respectent pas ces nouvelles dispositions et que, notamment dans le secteur d'Acotz-Nord-Beraia, la délimitation " devra être reprise pour être calée sur le bâti existant ". Ainsi, la modification contestée du classement de la parcelle BW n° 121, dans un secteur UL et son identification en tant qu'espace proche du rivage, procède de l'enquête publique. Enfin,  il ne ressort nullement des pièces du dossier et il n'est ni établi ni même allégué que cette modification remettrait en cause l'économie générale du projet. Par suite, ce moyen doit être écarté.  
 En ce qui concerne la contestation du classement de cette parcelle :  
 4. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 5. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants ". Aux termes du 2ème alinéa de cet article, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) : " Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. /() ".  
 6. Aux termes de l'article L. 121-13 du même code : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier qu'une des volontés des auteurs du plan local d'urbanisme de Saint-Jean-de-Luz est d'encadrer le développement de l'urbanisme de la commune en tenant compte des dispositions des articles L. 121-8 et suivants du code de l'urbanisme, issus de la Loi littoral et, tout en tenant compte des besoins affichés en logement, d'en tirer les conséquences sur certains zonages. Ainsi, aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Jean-de-Luz : " La zone urbaine UL s'applique à des ensembles bâtis qui ne sont pas en continuité avec les espaces urbanisés constitutifs d'une agglomération ou d'un village au sens de la loi Littoral (article L. 121-8 du code de l'urbanisme) et dont le nombre de constructions et la compacité du bâti ne sont pas jugés suffisamment significatifs pour permettre des évolutions en matière d'extension limitée ou d'intensification de l'urbanisation. Pour cette raison, ces tissus urbains existants ne peuvent accepter aucune construction principale nouvelle. Seules y sont autorisées les extensions des constructions existantes. () ". La zone UL doit s'appliquer aux quartiers peu denses ou isolés, de tailles limitées.  
 8. Il ressort, par ailleurs, des pièces du dossier que la parcelle BW n° 121 se situe à plus de 2,5 km de l'agglomération de Saint-Jean-de-Luz dont elle est séparée par un vaste espace naturel et boisé qualifié de coupure d'urbanisation, à l'extrémité d'un vaste secteur classé en zone UL, situé le long du chemin Duhartia, lequel est le prolongement du chemin d'Aguerria. La parcelle fait partie du quartier Mendi Eder, lequel se trouve en ligne de crête sur la colline Acotz-Nord, et la co-visibilité avec l'océan, retenue par la communauté d'agglomération qui a classé la parcelle en espace proche du rivage (EPR), au sens des dispositions précitées de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, n'est pas sérieusement contestée.   
 9. Il ressort également des pièces du dossier que la parcelle est éloignée du centre urbain, ainsi que précisé, et ne peut donc être regardée comme se trouvant en continuité de l'agglomération de cette commune, ni d'ailleurs de la commune voisine de Guéthary, des parcelles non bâties séparant la parcelle de la partie urbanisée de ladite commune. En outre, il ressort des pièces du dossier que la parcelle se situe au bout d'un secteur caractérisé par une urbanisation de faible densité, et la circonstance que la parcelle BW n° 121 correspond à un des quatre lots d'un lotissement familial créé en 2014 entre les consorts A, d'environ 700 m2 chacun, le dernier à ne pas être construit, ne modifie pas les caractéristiques du secteur. Enfin, si la requérante souligne que des parcelles situées à proximité sont classées en zone " UCa - epr ", de sorte que la reconnaissance d'un espace proche du rivage (EPR) ne ferait pas obstacle au classement, qu'elle revendique, en zone urbaine (UCa), il ressort toutefois des pièces du dossier que ce sous-secteur (UCa - epr), situé en front de mer, séparé de la parcelle litigieuse par un espace encore vierge de construction, classé en zone Ncu, concerne un ensemble comprenant, d'une part, une résidence fermée (le Domaine de Kokotia) constituée de 110 lots construits et des équipements nombreux (piscine, cours de tennis) et, d'autre part, le quartier de Lafitena regroupant une vingtaine de constructions et des équipements tels qu'une aire de jeux, des locaux associatifs, un restaurant ou encore un établissement d'hébergement touristique. Cet ensemble a été considéré, en raison de son ancienneté et de la densité des constructions présentes, comme un " village " au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, ce qui ne saurait être le cas du secteur dans lequel s'insère la parcelle BW n° 121.  
 10. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la communauté d'agglomération Pays Basque aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en retenant le classement contesté de cette parcelle, en zone UL, et en l'identifiant en un espace proche du rivage, doit être écarté en toutes ses branches.   
 11. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme A doivent être rejetées.  
 Sur les frais de l'instance :  
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération Pays Basque, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme A une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A, une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête présentée par Mme A est rejetée.  
 Article 2 : Mme A versera à la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 1 000 euros (mille euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la communauté d'agglomération Pays Basque.  
 Copie sera adressé pour information à la commune de Saint-Jean-de-Luz. 
 Délibéré après l'audience du 9 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Perdu, présidente, 
 Mme Duchesne, conseillère, 
 M. Diard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2022. 
 La présidente-rapporteure, 
 Signé : S. PERDUL'assesseure la plus ancienne, 
 Signé : M. C 
 La greffière, 
 Signé : P. SANTERRE 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 Signé : P. SANTERRE