TA14 · 1ère chambre — 3 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 décembre 2020, 20 juillet 2021 et 5 septembre 2022, la commune de La Ferté-Macé, représentée par Me Morice, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 7 octobre 2020 par laquelle la préfète de l'Orne a refusé le retrait de la commune de La Ferté-Macé de la communauté d'agglomération Flers agglomération ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la décision est insuffisamment motivée ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure à défaut de saisine préalable de la commission départementale de la coopération intercommunale ; 
 - elle est entachée d'erreurs de droit ; le seuil de 50 001 habitants posé à l'alinéa 1er de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales ne lui est pas applicable.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 6 avril 2021, la préfète de l'Orne conclut au rejet de la requête.  
 Elle soutient que : 
 - elle était en situation de compétence liée ; 
 - les autres moyens présentés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par trois mémoires enregistrés les 4 mai, 18 juin et 20 septembre 2021, la communauté d'agglomération Flers agglo, représentée par Me Vève, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la commune de La Ferté-Macé une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - il n'y a plus lieu de statuer sur la requête ; 
 - la requête, dirigée contre un acte préparatoire, est irrecevable ; 
 - la préfète de l'Orne était en situation de compétence liée ; 
 - les autres moyens soulevées par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire distinct enregistré le 10 octobre 2022, la commune de La Ferté-Macé a demandé au tribunal de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité de l'article L. 5216-11 du code général des collectivités territoriales en tant qu'il porte atteinte au principe de la libre organisation des collectivités territoriales et au principe de l'égalité. 
 Par une ordonnance du 21 décembre 2022, le président de la 1ère chambre du tribunal a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de la Ferté-Macé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de M. Bonneu, rapporteur public, 
 - les observations de Me Morice, représentant la commune de La Ferté-Macé, celles de Me Vève, représentant la communauté d'agglomération Flers agglo, et celles de M. B, représentant la préfecture de l'Orne. 
 Une note en délibéré a été enregistrée pour la communauté d'agglomération Flers agglo le 19 janvier 2023. 
 Une note en délibéré a été enregistrée pour la commune de La Ferté-Macé le 30 janvier 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La communauté de villes du Pays de Flers a été créée le 1er janvier 1994. Elle est devenue " communauté d'agglomération de Flers " le 1er janvier 2000, en application de la loi du 1er juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Au 1er janvier 2017, y ont été intégrées les communes de la communauté de communes du Bocage d'Athis, une partie des communes de la communauté de communes du Pays de Briouze ainsi que les communes de La Ferté-Macé, de Lonlay le Tesson et des Monts d'Andaine, sous la nouvelle dénomination " Flers Agglo ". Par une délibération du 21 septembre 2020, le conseil municipal de la commune de La Ferté-Macé a décidé de solliciter son retrait de " Flers Agglo " au 31 décembre 2020 et son intégration à la communauté de communes Andaine-Passais au 1er janvier 2021. Par une décision du 7 octobre 2020, dont la commune de la Ferté-Macé demande l'annulation, la préfète de l'Orne a refusé de faire droit à sa demande de retrait. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, la décision attaquée comporte les considérations de droit et de faits qui en constituent le fondement avec une précision suffisante pour en comprendre les motifs. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales : " La communauté d'agglomération est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants. Le seuil démographique de 15 000 habitants ne s'applique pas lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département ou lorsque la commune la plus peuplée est la commune centre d'une unité urbaine de plus de 15 000 habitants. Le seuil démographique de 50 000 habitants est réduit à 30 000 habitants lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département. Le seuil démographique de 50 000 habitants peut également être apprécié en prenant en compte la population telle que définie à l'article L. 2334-2, à la double condition que cette dernière excède ce seuil d'au moins 20 % et qu'elle excède la population totale de plus de 50 %. () ". Aux termes de l'article L. 5216-11 du même code : " Par dérogation à l'article L. 5211-19, une commune peut être autorisée, par le représentant de l'Etat dans le département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l'article L. 5211-45, à se retirer d'une communauté d'agglomération pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont l'organe délibérant a accepté la demande d'adhésion. L'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale est réputé négatif s'il n'a pas été rendu à l'issue d'un délai de deux mois. / Ce retrait s'effectue dans les conditions fixées à l'article L. 5211-25-1 et ne peut avoir pour conséquence de faire passer la population de la communauté d'agglomération en-dessous des seuils mentionnés à l'article L. 5216-1. Il vaut réduction du périmètre des syndicats mixtes dont la communauté d'agglomération est membre dans les conditions fixées au troisième alinéa de l'article L. 5211-19 ". 
 4. Ces dispositions subordonnent la possibilité pour une commune de se retirer d'une communauté d'agglomération au respect d'un certain nombre de conditions, et notamment de celle relative au seuil démographique qui s'impose aux communautés d'agglomération en vertu de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales. Lorsque ces conditions sont satisfaites, elles laissent au préfet un large pouvoir d'appréciation pour autoriser ou non un projet de retrait. 
 5. Si la commune fait valoir que les seuils mentionnés à l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales ne lui sont pas applicables compte tenu des modalités de sa création, il ne ressort pas des dispositions mentionnées au point 3 du présent jugement que le législateur ait entendu prévoir une dérogation à ces seuils en fonction des modalités de création des communautés d'agglomération. Par suite, le moyen tiré de ce que la préfète aurait commis une erreur de droit en faisant application de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 6. En troisième lieu, la commune de la Ferté-Macé estime que le seuil mentionné à l'article L. 5216-11 du code général des collectivités territoriales est de 50 000 habitants. Toutefois, le premier alinéa de cet article pose les conditions de création d'une communauté d'agglomération, laquelle doit former un ensemble " de plus de 50 000 habitants " d'un seul tenant et sans enclave. Par suite, en mentionnant que le retrait d'une commune " ne peut avoir pour conséquence de faire passer la population de la communauté d'agglomération en-dessous des seuils mentionnés à l'article L. 5216-1 ", les dispositions de l'article L. 5216-11 du code général des collectivités territoriales doivent être lues comme mentionnant le seuil de plus de 50 000 habitants soit 50 001, ou 30 001 lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département. Par suite, le moyen tiré de ce que la préfète aurait commis une erreur de droit en considérant que le seuil applicable était de 50 001 habitants doit être écarté. 
 7. En dernier lieu, l'article L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales dispose que le représentant de l'Etat dans le département consulte la commission départementale de la coopération intercommunale " sur tout projet de création d'un établissement public de coopération intercommunale ". Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 8. En l'espèce, la décision attaquée a été prise au motif que le retrait de la commune de la Ferté-Macé conduirait à un seuil inférieur à celui exigé par l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales. Il est constant qu'en 2020 la communauté d'agglomération Flers agglo comptabilisait 56 640 habitants et la commune de La Ferté-Macé 6 640 habitants. Par suite, la préfète de l'Orne était tenue de prendre la décision attaquée compte tenu des seuils en cause. La circonstance que la commission départementale de la coopération intercommunale n'ait pas été préalablement consultée, alors que la condition de seuil n'était pas remplie, n'a pas eu d'influence sur le sens de la décision prise et n'a pas privé la requérante d'une garantie. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que la requête doit être rejetée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de la Ferté-Macé demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la communauté d'agglomération Flers agglo présentées sur le même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête est rejetée.   
 Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération Flers agglo présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de la Ferté-Macé, à la communauté d'agglomération Flers agglo et au préfet de l'Orne. 
 Délibéré après l'audience du 19 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Cheylan, président, 
 M. Martinez, premier conseiller, 
 Mme Arniaud, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé  
 C. A 
 Le président, 
 Signé  
 F. CHEYLAN 
 La greffière, 
 Signé  
 C. BÉNIS 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Orne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme,  
 la greffière,  
 C. Bénis