TA64 · 2ème Chambre — 30 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 17 décembre 2020, Mme C D, représentée par Me Aranda, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler la décision du 22 novembre 2020 par laquelle le maire de la commune d'Odos a implicitement rejeté sa demande de modification du plan local d'urbanisme de cette commune en vue du classement de la parcelle cadastrée section AD n° -7 en zone UE ; à titre subsidiaire, d'annuler la décision du 22 novembre 2020 par laquelle le président de la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées a implicitement rejeté cette même demande ;  
 2°) à titre principal, d'enjoindre au maire de la commune d'Odos d'engager la procédure en vue de procéder à ce classement, et ce, sous astreinte ; à titre subsidiaire, d'enjoindre au président de la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées d'engager la même procédure, et ce, sous astreinte ;  
 3°) à titre principal, de mettre à la charge de la commune d'Odos les entiers dépens ainsi qu'une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; à titre subsidiaire, de mettre solidairement à la charge de la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées et du département des Hautes-Pyrénées les entiers dépens ainsi qu'une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
 Elle soutient que : 
 - le classement de la parcelle cadastrée section AD n° 7 dans la commune d'Odos n'est pas motivé ; 
 - les décisions attaquées sont entachées d'erreur de fait dès lors que cette parcelle ne constitue ni un espace naturel et forestier, ni un espace devant être protégé en raison de la qualité de ses paysages ; 
 -ce terrain devrait être classé en zone UE ; 
 - la décision du maire d'Odos est entachée de détournement de pouvoir. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mars 2021, la commune d'Odos conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme D les entiers dépens ainsi qu'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le recours préalable est tardif ; 
 - aucune décision implicite n'a été prise dès lors que la commune est incompétente pour engager la procédure de modification du plan local d'urbanisme ; 
 - les autres moyens de la requête de Mme D ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mars 2021, la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de  
 Mme D les entiers dépens ainsi qu'une somme de 1 500 euros au titre de l'article  
 . 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est tardive ; 
 - Mme D a sciemment adressé sa demande de modification du plan local d'urbanisme de la commune d'Odos qui était incompétente pour en connaître ; 
 - aucune décision implicite n'a été prise par le maire d'Odos ; 
 - la commune est incompétente pour engager la procédure de modification du plan local d'urbanisme ; 
 - les autres moyens de la requête de Mme D ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique, 
 - les observations de Mme B représentant la commune d'Odos, et de M. E, directeur général des services représentant la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 25 septembre 2019, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Odos. Par un courrier du 11 septembre 2020, Mme D, propriétaire de la parcelle cadastrée section AD n° 07 sur le territoire de cette commune et classée en zone naturelle de ce plan, a demandé au maire d'Odos d'engager la procédure en vue de procéder au classement de ce terrain en zone UE du plan local d'urbanisme. Par un courrier du 12 octobre 2020, le maire de la commune l'a informée de l'incompétence de la commune en la matière et l'a invitée à adresser sa demande à l'établissement public de coopération intercommunale précité.  
 Mme D demande, à titre principal, l'annulation de la décision par laquelle la commune d'Odos a implicitement rejeté cette demande, à titre subsidiaire, l'annulation de la décision par laquelle la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées a implicitement rejeté cette même demande. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne la décision implicite de la commune d'Odos : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 153-36 du code de l'urbanisme : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. ". Aux termes de l'article L. 153-8 du même code : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : / 1° L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale, en collaboration avec les communes membres. () / 2° La commune lorsqu'elle n'est pas membre d'un tel établissement public, le cas échéant en collaboration avec l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre ". Aux termes de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales : " I. - La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : () 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : () plan local d'urbanisme, () ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande est adressée à une administration incompétente, cette dernière la transmet à l'administration compétente et en avise l'intéressé ". Aux termes de l'article L. 114-3 du même code : " Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite de rejet court à compter de la date de réception de la demande par l'administration initialement saisie () ". Aux termes de l'article L. 231-4 du même code : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : () / 2° Lorsque la demande ne s'inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire () ". 
 4. Il résulte d'abord de l'arrêté de la préfète des Hautes-Pyrénées du 29 novembre 2016 que la commune d'Odos est membre de la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées, issue à compter du 1er janvier 2017, de la fusion de la communauté d'agglomération du grand Tarbes, des communautés de communes du pays de Lourdes, du canton d'Ossun, de Bigorre Adour Echez, du Montaigu, de Batsurguère, du Gespe Adour Alarie et du syndicat du ramassage scolaire des rives de l'Alarie. Dans ces conditions, à la date à laquelle Mme D a saisi le maire d'Odos de sa demande, soit le 11 septembre 2020, la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées était compétente, en application des dispositions précitées de l'article  
 L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, pour engager une procédure de révision ou de modification du plan local d'urbanisme de cette commune.  
 5. Il ressort ensuite des pièces du dossier que la demande de Mme D, rappelée au point 1, a été reçue par la commune d'Odos le 22 septembre 2020. Faute pour cette commune d'être compétente pour en connaître, cette demande est réputée avoir été transmise à la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées, en application de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, il n'est ni allégué ni établi que cet établissement public de coopération intercommunale a pris une décision expresse en réponse à la demande de Mme D. Dans ces conditions, en application des dispositions précitées des articles L. 114-3 et L. 231-4 du même code, cette même demande a donné lieu à une décision implicite de rejet née le 22 novembre 2020 du silence de la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées. Il suit de là qu'aucune décision n'a été prise par la commune d'Odos sur la demande de Mme D. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée à ce titre par la commune doit être accueillie. Par suite, les conclusions aux fins d'annulation de la requête de Mme D dirigées contre une décision de la commune d'Odos doivent être rejetées.  
 En ce qui concerne la légalité de la décision implicite de la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées : 
 6. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 1, le plan local d'urbanisme de la commune d'Odos a été approuvé par délibération du 25 septembre 2019 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées. Or, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire que le classement d'une parcelle par un plan local d'urbanisme doive être motivé. Par suite, le moyen tiré de ce défaut de motivation est inopérant.  
 7. En deuxième lieu, si Mme D soulève le moyen tiré de la violation de la loi, elle n'assortit pas ce moyen de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. 
 8. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " 
 Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Aux termes de l'article  
 R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". Le règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Odos définit la zone UE comme un secteur urbain à vocation d'équipements publics ou d'intérêt collectif. 
 9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 10. Le premier axe du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune d'Odos visant à mettre en œuvre un développement économe et équilibré prévoit, d'une part, de préserver les espaces naturels, d'autre part, de maintenir les activités et services existants et de dynamiser le bourg. A ce dernier titre, il précise que l'identité communale est affirmée en assurant la place du bourg comme centre de la vie sociale, en s'appuyant en particulier sur les équipements publics, leur mise à disposition et l'accompagnement des associations et organismes acteurs de la vie sociale, culturelle et sportive odosséenne. Le rapport de présentation mentionne ainsi que les équipements publics ou d'intérêt collectif de la zone UE sont identifiés au sein du bourg dans le secteur de l'école, du gymnase, de la salle polyvalente et des terrains de tennis. Si la requérante soutient que la parcelle en cause se prête à l'accueil d'équipements publics ou d'intérêt collectif compte tenu qu'elle la loue depuis 2003 à la commune pour des activités de plein air, qu'elle est desservie par l'ensemble des réseaux et qu'elle se situe à proximité d'une zone artisanale, d'une zone urbanisée, d'un terrain de sports et d'un cimetière, il ressort toutefois des pièces du dossier que ce terrain, qui ne supporte aucune structure ni aménagement sportifs, se situe en dehors du bourg et prend place dans une zone correspondant aux champs d'expansion des crues identifiés par la carte du plan de prévention des risques d'inondations de la commune approuvé le 30 juillet 2004 et modifié le 24 décembre 2015. Par suite, en refusant d'engager la procédure de révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Odos aux fins de classer la parcelle cadastrée section AD n° 7 en zone UE, la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées n'a entaché sa décision ni d'erreur de fait, ni d'erreur manifeste d'appréciation. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres fins de non-recevoir opposées par la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées et par la commune d'Odos, les conclusions aux fins d'annulation de la requête de Mme D doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 12. Le rejet des conclusions aux fins d'annulation de la requête de Mme D n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction de cette même requête doivent également être rejetées. 
 Sur les frais de l'instance : 
 13. D'une part, aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. / L'Etat peut être condamné aux dépens. " 
 14. Aucune des parties à l'instance ne justifie avoir exposé des dépens. Par suite, les conclusions présentées à ce titre doivent être rejetées. 
 15. D'autre part, aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 16. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Par ailleurs, le département des Hautes-Pyrénées n'est pas partie à la présente l'instance. Les conclusions présentées à ce titre par Mme D doivent dès lors être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu non plus de faire droit aux conclusions présentées au même titre par la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées et la commune d'Odos qui ne justifient pas avoir exposé des frais de procédure à l'occasion de la présente instance. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme D est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Odos et par la communauté d'agglomération de Tarbes-Lourdes-Pyrénées sur le fondement des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme C D, à la communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées et à la commune d'Odos. 
 Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère, 
 Mme Dumez-Fauchille, première conseillère 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. A        
 Le président, 
 Signé 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON        La greffière, 
 Signé 
                                                    A. STRZALKOWSKA 
 La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Pyrénées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition : 
 La greffière,