TA77 · 7ème chambre — 13 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 mars 2020, 6 avril 2020, 21 juin 2020 et 4 novembre 2020, M. D B et M. E A demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler la lettre du 12 septembre 2020 par laquelle le maire de Nogent-sur-Marne les a informés que le délai d'instruction de leur déclaration de travaux serait majoré d'un mois afin de pouvoir procéder à la consultation des services externes, en l'occurrence l'architecte des bâtiments de France (ABF) ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 23 janvier 2020 par lequel le maire de Nogent-sur-Marne a retiré la décision par laquelle il ne s'était pas opposé à la déclaration préalable de construction, travaux, installations et aménagements non soumis à permis n° DP 094 052 19 N 0141 déposée le 6 septembre 2019. 
 Ils soutiennent que : 
 * En ce qui concerne la légalité de la lettre du 12 septembre 2020 prorogeant le délai d'instruction : 
 - cette lettre est illégale dès lors que la consultation de l'architecte des bâtiments de France n'était pas requise ; dès lors, cette lettre n'a pas eu pour effet de proroger le délai d'instruction ;  
 - cette lettre est également illégale pour ne pas exposer les considérations de droit et de fait modifiant le délai de droit commun en méconnaissance des dispositions du b) de l'article R. 423-42 du code de l'urbanisme ; 
 - il résulte de ce qui a été dit précédemment qu'ils sont bénéficiaires d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable à compter du 6 octobre 2019 ; 
 * En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 23 janvier 2020 : 
 - l'arrêté du 23 janvier 2020 procédant au retrait de la décision tacite de non-opposition est illégal pour avoir été pris tardivement en méconnaissance des dispositions de l'article L.424-5 du code de l'urbanisme ; 
 - cet arrêté de retrait n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire en méconnaissance des dispositions des articles L. 211-2 et L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - cet arrêté n'est pas motivé ;  
 - la décision de non opposition à déclaration préalable dont ils sont bénéficiaires ne pouvait être retirée dès lors qu'elle n'était pas illégale sans méconnaître les dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ; en particulier, les travaux de clôture ne méconnaissent pas les dispositions de l'article UM 3 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Nogent-sur-Marne, qui ne sont pas applicables en l'espèce alors qu'en revanche le droit de clore est garanti par le code civil ; de plus, la clôture, située en fin d'impasse au sein du terrain et de la voie privée dont ils sont propriétaires, laisse un passage libre d'une largeur suffisante pour être comprise entre 3,34 mètres et 3,55 mètres ; 
 - l' arrêté contesté du 23 janvier 2020 est entaché d'erreur de droit et de fait en ce que, d'une part, le terrain d'assiette du projet n'est pas situé en bordure de la rue du Pont Noyelles, mais en cœur d'îlot, à plus de quinze mètres de la rue du Pont Noyelle et que la clôture projetée est située à plusieurs mètres à l'intérieur de ce terrain et, d'autre part, que les caractéristiques de la rue du Pont Noyelles, du fait de sa largeur, sont dépourvues de lien avec la clôture ; 
 - le maire de Nogent-sur-Marne ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour retirer la déclaration préalable dont ils sont bénéficiaires dès lors qu'il devait porter une appréciation sur les faits pour procéder à ce retrait ; de plus, la déclaration préalable ne méconnaît pas les dispositions de l'article UM 11.5 du titre 5 du règlement du plan local d'urbanisme qui n'imposent pas que la déclaration préalable soit adossée à une demande de permis de construire alors qu'en tout état de cause, la commune pouvait rattacher cette déclaration au seul permis de construire qui leur avait été délivré à la date de la décision contestée, la clôture s'intégrant au projet de maison déjà autorisé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mai 2020, la commune de Nogent-sur-Marne, représentée par Me Attia, conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - elle était, en application des dispositions de l'article R. 421-12 du code de l'urbanisme, en situation de compétence liée pour s'opposer à la déclaration préalable, de sorte que les moyens soulevés par les requérants sont inopérants ; 
 - en tout état de cause, les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés ; 
 - la décision contestée pouvait être prise sur un nouveau motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 11-5 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que la déclaration préalable est muette sur l'apparence du projet de pavillon auquel s'associe le projet de clôture, de sorte que le service instructeur n'a pas été mis en mesure d'apprécier si les dispositions précitées ont bien été respectées. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Zanella, rapporteur public ; 
 -les observations de MM. B et A et de Me Attia pour la commune de Nogent-sur-Marne.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. D B et M. E A sont propriétaires indivis des parcelles cadastrées section H n°s 56 et 109 situées 9 rue du Pont Noyelles à Nogent-sur-Marne. Le 6 septembre 2019, ils ont déposé une déclaration préalable de travaux afin d'y édifier une clôture. Par une lettre du 12 septembre 2019, le maire de Nogent-sur-Marne les a informés de la majoration du délai d'instruction de leur demande afin de procéder à la consultation de l'architecte des bâtiments de France puis, par un arrêté du 25 octobre 2019, ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux. Par un nouvel arrêté du 23 janvier 2020, le maire de Nogent-sur-Marne a retiré la décision de non-opposition à déclaration préalable du 25 octobre 2019. M. B et M. A demandent au tribunal d'annuler la lettre du 12 septembre 2019 ainsi que l'arrêté du 23 janvier 2020 procédant au retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable. 
 Sur les conclusions tendant à l'annulation de la lettre du 12 septembre 2019 : 
 2. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Aux termes de l'article R. 423-24 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois :/ () c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; () ". Aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " () II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. Ce périmètre peut être commun à plusieurs monuments historiques. / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. / La protection au titre des abords s'applique à toute partie non protégée au titre des monuments historiques d'un immeuble partiellement protégé. / La protection au titre des abords n'est pas applicable aux immeubles ou parties d'immeubles protégés au titre des monuments historiques ou situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable classé en application des articles L. 631-1 et L. 631-2. / Les servitudes d'utilité publique instituées en application de l'article L. 341-1 du code de l'environnement ne sont pas applicables aux immeubles protégés au titre des abords ". Aux termes de l'article L. 621-31 du même code : " Le périmètre délimité des abords prévu au premier alinéa du II de l'article L. 621-30 est créé par décision de l'autorité administrative, sur proposition de l'architecte des Bâtiments de France ou de l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale, après enquête publique, consultation du propriétaire ou de l'affectataire domanial du monument historique et, le cas échéant, de la ou des communes concernées. Lorsque la proposition émane de l'architecte des Bâtiments de France, elle est soumise à l'accord de l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale. Lorsque la proposition émane de ladite autorité, elle est soumise à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France. () ". 
 3. L'article R. 421-18 du code de l'urbanisme sur lequel se fonde la lettre en litige, qui prévoit, sauf exception, que les travaux, installations et aménagements autres que ceux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme, ne fixe aucun délai d'instruction contrairement à ce qui est mentionné dans ce courrier. Le délai d'instruction de droit commun d'une déclaration préalable et les possibilités de majoration de ce délai sont, en revanche, fixés aux articles R.423-23 et R. 423-24 précités de ce même code. Si l'article R. 423-24 prévoit la possibilité de majorer d'un mois le délai d'instruction de droit commun lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, il ne ressort cependant pas des pièces du dossier que le projet dont il s'agit se trouve dans un tel périmètre ou, en l'absence d'un périmètre délimité, qu'il serait situé à moins de cinq cents mètres d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques et visible à l'œil nu de cet édifice ou en même temps que lui depuis un lieu normalement accessible au public. Il ressort, en revanche, des termes mêmes de l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 19 septembre 2019 que le projet de construction de clôture et/ou portail " n'est pas situé dans le champ de visibilité d'un monument historique. Par conséquent, l'accord de l'architecte des Bâtiments de France n'est pas obligatoire ". Dès lors, le maire de Nogent-sur-Marne a entaché sa lettre du 12 septembre 2019 d'illégalité en opposant une majoration de délai d'instruction d'un mois pour consultation de l'architecte des bâtiments de France. 
 4. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation du courrier du maire de Nogent-sur-Marne du 12 septembre 2019. 
 Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 janvier 2020 procédant au retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable : 
 5. Selon l'article R.424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ". Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'en l'absence de prorogation du délai d'instruction de la déclaration préalable déposée le 6 septembre 2019, M. B et M. A étaient titulaires d'une décision de non opposition à déclaration préalable intervenue tacitement à compter du 6 octobre 2019. L'arrêté du maire de Nogent-sur-Marne du 25 octobre 2019 ne s'opposant pas à la déclaration préalable de travaux présente ainsi un caractère superfétatoire, de sorte que l'arrêté en litige doit être regardé comme procédant au retrait de la décision de non-opposition intervenue tacitement le 6 octobre 2019. 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". A cet égard, les dispositions de l'article L. 211-2 du même code prévoient que : " [] doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / () ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 122-1 : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". 
 7. En vertu des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, la décision en litige, qui procède au retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable, qui a le caractère d'une décision créatrice de droit, ne pouvait intervenir qu'après avoir été précédée d'une procédure contradictoire. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que M. B et M. A aient été informés par le maire de Nogent-sur-Marne qu'il était envisagé de remettre en cause les droits acquis résultant de la décision de non opposition dont ils étaient bénéficiaires et qu'ils ont été invités à présenter leurs observations sur la mesure envisagée. 
 8.  Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. Dans les circonstances de l'espèce, le non-respect de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration a privé M. B et M. A d'une garantie en ne pouvant pas présenter leurs observations préalablement à l'édiction de la décision contestée, ce qui a été également susceptible d'exercer une influence sur le sens de cette décision. Par suite, les requérants sont fondés à demander pour ce motif l'annulation de la décision en litige.  
 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ".  
 10. En application de ces dispositions, le maire de Nogent-sur-Marne ne pouvait prononcer le retrait de la décision tacite de non opposition à déclaration préalable née le 6 octobre 2019, à la supposer même illégale, que dans un délai de trois mois à compter de l'intervention de cette décision, soit, en l'espèce, jusqu'au 6 janvier 2020. Dans ces conditions, la décision de retrait du 23 janvier 2020 étant intervenue au-delà du délai légal de trois mois fixé à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, la commune de de Nogent-sur-Marne ne saurait utilement soutenir qu'elle se trouvait dans une situation de compétence liée pour procéder au retrait de l'autorisation d'urbanisme. Au surplus, l'autorité compétente, qui est, en tout état de cause, nécessairement conduite à porter une appréciation sur l'illégalité dont serait entachée la décision de non-opposition à déclaration préalable pour procéder à son retrait, ne se trouve pas en situation de compétence liée pour prononcer un tel retrait. Il suit de là que les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté de retrait de la décision de non opposition à déclaration préalable pris le 23 janvier 2020 est illégal pour être intervenu au-delà du délai légal prévu par ces dispositions.  
 11. En troisième lieu, aux termes de l'article UM 3.4 du règlement du plan local d'urbanisme : " Tout accès à une voie publique ou privée doit permettre d'assurer la sécurité des usagers des voies et des accès. ".  
 12. Pour retirer la décision de non-opposition à déclaration préalable, le maire de la commune s'est fondé sur la méconnaissance du projet aux dispositions de l'article UM3 du règlement du plan local d'urbanisme aux motifs que la dimension de la rue du pont Noyelles, " qui est une voie particulièrement étroite ne permet pas le croisement des voitures et ne dispose d'aucun espace de dégagement suffisant et que la configuration de l'accès retenu n'est pas conforme aux caractéristiques et à la configuration de ladite rue ", que " le chemin de passage ne permet pas aux services de secours d'accéder aux fonds dominant et servant ", et que " l'implantation de la nouvelle clôture empiète en partie sur la largeur actuelle de la voie privée, qui est étroite ". 
 13. Il ressort des pièces du dossier que la clôture ne sera pas édifiée au droit de la rue du pont Noyelles mais en fond de l'impasse privée qui y est attenante. Il ne ressort pas, par ailleurs, de ces mêmes pièces que la largeur du chemin de passage serait insuffisante pour permettre l'accès des services de secours au fonds dominant. Enfin, la circonstance que la clôture projetée empiéterait sur une voie privée n'est pas, à supposer que les propriétaires concernés n'aient pas donné leur accord à la date d'intervention de la décision de non-opposition, de nature à entacher d'illégalité cette dernière, qui est délivrée sous réserve des droits des tiers. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que le maire de Nogent-sur-Marne a entaché sa décision d'erreur de fait et de droit.  
 14. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.  
 15. La commune de Nogent-sur-Marne sollicite une substitution de motifs en faisant valoir qu'elle pouvait s'opposer à la déclaration préalable déposée par les requérants au motif que cette déclaration ne contenait aucune précision utile sur l'apparence de la clôture par rapport au projet de pavillon auquel il s'associe, de sorte que le service instructeur n'a pas été à même d'apprécier si le projet respectait les prescriptions prévues à l'article 11.5 du règlement du plan local d'urbanisme. Toutefois, compte-tenu de ce qui a été dit aux points 9 et 10 concernant le délai dans lequel une décision de retrait peut intervenir et l'absence de situation de compétence liée de l'autorité administrative pour procéder à ce retrait, la substitution de motifs sollicitée ne saurait, en tout état de cause, être accueillie.  
   16.  Il résulte de tout ce qui précède que M. B et M. A sont fondés à demander l'annulation de la décision du maire de Nogent-sur-Marne du 23 janvier 2020 portant retrait de la décision de non-opposition dont ils étaient bénéficiaires. 
 17. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens invoqués par le requérant ne sont pas susceptibles de fonder, en l'état du dossier, l'annulation de l'arrêté contesté du maire de Nogent-sur-Marne du 23 janvier 2020. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La lettre du maire de Nogent-sur-Marne du 12 septembre 2019 et son arrêté du 23 janvier 2020 sont annulés.  
 Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. D B, à M. E A et à la commune de Nogent-sur-Marne. 
 Délibéré après l'audience du 2 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. F, président, 
 Mme Morisset, conseillère,  
 M. Cabal, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 septembre 2022. 
 La rapporteure, 
 A. C 
 Le président, 
 M. FLa greffière, 
    L. DARNAL 
 La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
    Pour expédition conforme, 
    La greffière,