TA06 · 4ème Chambre — 21 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 20 juillet 2020, la société par actions simplifiée à associé unique (SASU) Pégase et M. B A, représentés par Me Ghibaudo, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 10 juillet 2020 par lequel la sous-préfète de Grasse a prononcé la fermeture administrative du restaurant " Le Barbarella " pour une durée de deux mois ; 
 2°) d'enjoindre au préfet des Alpes-Maritimes de communiquer le rapport de la police nationale du 3 juin 2020 ; 
 3°) de condamner l'Etat à verser à la société Pégase la somme de 8 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison de l'illégalité de l'arrêté du 10 juillet 2020 ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 5°) de condamner l'Etat au paiement des entiers dépens. 
 Ils soutiennent que : 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'illégalité externe, dès lors que le représentant légal de la société n'est pas valablement cité ; 
 - il est entaché d'un vice de procédure en l'absence de procédure contradictoire préalable ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique ; 
 - il est entaché de détournement de pouvoir ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique est entaché d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - l'arrêté attaqué emporte des conséquences manifestement excessives. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 9 novembre 2023, le préfet des Alpes-Maritimes conclut à l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires, au rejet des conclusions à fin d'annulation et à ce qu'une somme de 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - les requérants n'ont pas formé de demande indemnitaire préalable ; 
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 10 novembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 25 novembre 2023. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'indemnisation présentées par les requérants en l'absence de demande indemnitaire préalablement formée. 
 Par un courrier enregistré le 25 septembre 2023, la société requérante a répondu à la communication du moyen d'ordre public soulevé. 
 Par un courrier du 13 décembre 2023, le tribunal a demandé aux requérants de produire dans le délai de quinze jours la décision prise par le préfet des Alpes-Maritimes sur leur demande indemnitaire préalable ou bien, s'ils n'ont pas eu de réponse, la preuve qu'ils ont bien formé une telle demande, en application de l'article R. 612-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le décret n°2020-548 du 11 mai 2020 ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Soler, 
 - et les conclusions de M. Beyls, rapporteur public.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Pegase, présidée par M. A, exploite le restaurant " Le Barbarella " situé à Cannes. Par un arrêté du 10 juillet 2020, la sous-préfète de Grasse a prononcé la fermeture administrative pour une durée de deux mois de cet établissement. Les requérants demandent l'annulation de cet arrêté.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. / () ". 
 3. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction, que les requérants auraient adressé une demande préalable d'indemnisation au préfet des Alpes-Maritimes, ni qu'une décision explicite ou implicite serait intervenue en réponse à cette demande préalable. Dès lors, les conclusions à fin d'indemnisation présentées par les requérants sont irrecevables et doivent, par suite, être rejetées comme telles. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique :  
 " 1. La fermeture des débits de boissons et des restaurants peut être ordonnée par le représentant de l'Etat dans le département pour une durée n'excédant pas six mois, à la suite d'infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements. / Cette fermeture doit être précédée d'un avertissement qui peut, le cas échéant, s'y substituer, lorsque les faits susceptibles de justifier cette fermeture résultent d'une défaillance exceptionnelle de l'exploitant ou à laquelle il lui est aisé de remédier. / 2. En cas d'atteinte à l'ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques, la fermeture peut être ordonnée par le représentant de l'Etat dans le département pour une durée n'excédant pas deux mois. Le représentant de l'Etat dans le département peut réduire la durée de cette fermeture lorsque l'exploitant s'engage à suivre la formation donnant lieu à la délivrance d'un permis d'exploitation visé à l'article L. 3332-1-1. / () / 5. A l'exception de l'avertissement prévu au 1, les mesures prises en application du présent article sont soumises aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration / () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 121-2 de ce code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / () ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / () ". Et aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ".  
 5. Il résulte de ces dispositions, que la décision par laquelle le préfet ordonne la fermeture administrative d'un débit de boisson ou d'un restaurant en faisant usage de son pouvoir de police, décision qui est au nombre des mesures de police qui doivent être motivées, ne peut intervenir qu'après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. Le respect de cette formalité implique que l'intéressé ait été averti de la mesure que l'administration envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle se fonde, et qu'il bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Ces dispositions font obligation à l'autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d'audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu'elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n'est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu'elle peut être écartée. Par ailleurs, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, que la société Pégase n'a pas été informée par écrit de la mesure que l'administration envisageait de prendre, ni des motifs sur lesquels elle se fondait, et qu'elle n'a pas été mise à même de présenter ses observations sur celle-ci. Il ressort des pièces du dossier qu'un délai de plus d'un mois s'est écoulé entre le rapport administratif de la police nationale de Cannes daté du 3 juin 2020 sollicitant une mesure administrative à l'encontre de l'établissement, et l'arrêté attaqué, daté du 10 juillet 2020. Si le sous-préfet de Grasse soutient que l'urgence justifiait l'absence de procédure contradictoire préalable, les éléments qu'il invoque ne sont pas de nature à justifier du délai écoulé entre le rapport du 3 juin 2020 et l'arrêté en litige. Dès lors, l'urgence n'est pas caractérisée et les requérants sont fondés à soutenir que la sous-préfète de Grasse a méconnu les règles de procédure contradictoire préalable prévues par les dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. En n'étant pas en mesure de présenter des observations, la société Pégase a été privée d'une garantie. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté du 10 juillet 2020 est entaché d'illégalité. 
 7. En second lieu, et d'une part, les mesures de fermeture de débits de boissons ou de restaurant ordonnées par le préfet sur le fondement des dispositions de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique ont toujours pour objet de prévenir la continuation ou le retour de désordres liés au fonctionnement de l'établissement, indépendamment de toute responsabilité de l'exploitant. Qu'elles soient fondées sur les dispositions du 1, du 2 ou du 3 de cet article, de telles mesures doivent être regardées non comme des sanctions présentant le caractère de punitions, mais comme des mesures de police. D'autre part, aux termes de l'article 10 du décret du 11 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, abrogé le 2 juin 2020 : " I.-1° Les établissements recevant du public relevant des types d'établissements définis par le règlement pris en application de l'article  
 R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation et figurant ci-après ne peuvent accueillir de public: / () / -établissements de type N : Restaurants et débits de boissons, sauf pour leurs activités de livraison et de vente à emporter, le room service des restaurants et bars d'hôtels et la restauration collective sous contrat ; / () ".  
 8. En l'espèce, il ressort de la lecture de l'arrêté attaqué, que le motif fondant la fermeture administrative en litige est le non-respect des mesures d'urgence prises afin d'endiguer la propagation de l'épidémie de Covid-19 sur le territoire. Toutefois, il résulte des dispositions précitées, que ces mesures d'urgence ont pris fin à la date du 2 juin 2020. Dès lors, l'arrêté en litige ne pouvait avoir pour objet de prévenir la continuation ou le retour de désordres liés au fonctionnement de l'établissement, indépendamment de toute responsabilité de l'exploitant. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté en litige est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, et sans qu'il soit nécessaire d'enjoindre au préfet des Alpes-Maritimes de communiquer le rapport de la police nationale du 3 juin 2020, que l'arrêté du 10 juillet 2020 de la sous-préfète de Grasse doit être annulé. 
 Sur les frais liés au litige :  
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le préfet des Alpes-Maritimes demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens. 
 11. Aucun dépens n'a été exposé au cours de la présente instance. Les conclusions présentées à ce titre par les requérants ne peuvent donc qu'être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 10 juillet 2020 de la sous-préfète de Grasse est annulé. 
 Article 2 : L'Etat versera aux requérants une somme globale de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée à associé unique Pegase, à M. B A et au préfet des Alpes-Maritimes. 
 Copie pour information en sera adressée au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Délibéré après l'audience du 31 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Taormina, président, 
 Mme Soler, conseillère, 
 Mme Sandjo, conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 février 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 N. SOLER 
 Le président, 
 Signé 
 G. TAORMINA         La greffière, 
 Signé 
 O. MOULOUD 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation la greffière,