TA38 · 2ème Chambre — 15 février 2024

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 19 mai 2020, le 15 novembre 2021 et le 31 janvier 2022, M. C B, Mme D E et la société Cymef, représentés par la société d'avocats CDMF Affaires publiques, demandent au Tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération n° 189/2019 du 28 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune du Grand-Bornand a approuvé le plan local d'urbanisme communal, ensemble la décision du 12 mars 2020 portant rejet de leur recours gracieux ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune du Grand-Bornand la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Les requérants soutiennent que :  
 - la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure tiré d'une concertation insuffisante ;  
 - les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ont été méconnues ; une nouvelle enquête publique aurait dû être diligentée ;  
 - les dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ; les conseillers municipaux n'ont pas eu connaissance en temps utile d'une information suffisante, notamment sur les modifications apportées postérieurement à l'enquête publique ;  
 - le classement en zone agricole des parcelles cadastrées à la section B numéros 817 et 819 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - la création d'un emplacement réservé n° 54 sur ces parcelles est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir ;  
 - l'identification d'une zone humide sur les parcelles cadastrées à la section B numéros 680, 1775 et 1776, au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 Par des mémoires en défense enregistrés le 11 octobre 2021, le 17 décembre 2021 et le 14 février 2022, la commune du Grand-Bornand, représentée par la société d'avocats Jean-Marc Petit, conclut au rejet de la requête, demande qu'il soit fait application, le cas échéant, des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 La commune du Grand-Bornand fait valoir que la requête est irrecevable et subsidiairement, que les moyens invoqués dans la requête sont infondés.  
 Par une lettre du 21 décembre 2021, les parties ont été informées qu'en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, l'instruction est susceptible d'être close le 1er février 2022, par l'émission d'une ordonnance de clôture ou d'un avis d'audience, sans information préalable.  
 La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par une ordonnance du 7 juin 2022. 
 Vu : 
 - la délibération attaquée et les autres pièces du dossier ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 29 janvier 2024 :  
 - le rapport de Mme Letellier,  
 - les conclusions de Mme A,  
 - les observations de Me Vincent, pour les requérants et les observations de Me Buffet, pour la commune du Grand-Bornand.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par délibération du 28 novembre 2019, le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune du Grand-Bornand. Les requérants sont les propriétaires des parcelles cadastrées à la section B numéros 817, 819, 1680, 1775 et 1776, situées dans le hameau des Outalays et dans le secteur des Quarts. Le 3 février 2020, les requérants ont présenté un recours gracieux. Le 12 mars 2020, la commune du Grand-Bornand a rejeté le recours gracieux. Dans la présente instance, les requérants demandent l'annulation de la délibération attaquée, ensemble l'annulation de la décision portant rejet de leur recours gracieux.  
 Sur les conclusions en annulation :  
 En ce qui concerne la mise en œuvre de la concertation :  
 2. L'article L. 103-2 du code de l'urbanisme dispose que : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article L. 103-3 de ce code : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 3° L'organe délibérant () de l'établissement public () ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. ". Enfin, l'article L. 600-11 de ce code prévoit que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées () ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. La concertation prévue par les dispositions précitées doit se dérouler avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles et que ne soit prise la décision arrêtant définitivement le projet. Ces dispositions ne s'opposent pas à ce que des modifications soient apportées au projet de plan local d'urbanisme sans procéder à une nouvelle concertation si elles ne portent pas atteinte à l'économie générale de celui-ci. Toutefois, un tel vice ne serait de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'élaboration du projet que si ce vice a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet ou s'il a privé le public d'une garantie. 
 4. Les requérants soutiennent que les modalités de la concertation avec le public, telles qu'annoncées dans la délibération du 16 mai 2012, n'ont pas été respectées et plus précisément entre le 13 septembre 2018, date de la délibération ayant tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan local d'urbanisme et le 21 mars 2019, date de la seconde délibération ayant définitivement arrêté le projet de plan local d'urbanisme.  
 5. Il est constant que les modalités de la concertation précisées par la délibération du 16 mai 2012 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme ont été respectées jusqu'à ce que le projet soit arrêté par la délibération du 13 septembre 2018. Postérieurement à cette délibération, le projet de plan local d'urbanisme a été modifié pour intégrer des observations des personnes publiques associées, ce qui a donné lieu à la seconde délibération du 21 mars 2019. Entre ces deux délibérations, le projet de plan local d'urbanisme n'a pas été soumis à la concertation du public. Les modifications apportées concernent la réduction de 6,7 hectares des zones d'extension d'urbanisation sur neuf secteurs de la commune. Cette diminution rapportée à la surface totale de la commune de 6 167 hectares ne porte pas d'atteinte à l'économie générale du plan. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération attaquée a été entachée d'un vice de procédure.  
 En ce qui concerne les modifications apportées après l'enquête publique :  
 6. L'article L.153-21 du code de l'urbanisme dispose que : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé () ". Ces dispositions permettent à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de la procédure de mise à l'enquête publique.  
 7. Si les requérants soutiennent qu'une nouvelle enquête publique aurait dû être organisée, il ressort des pièces du dossier que les modifications concernent des corrections d'erreurs matérielles, des précisions ou des modifications mineures qui ne bouleversent pas l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme et, par suite, ne nécessitaient pas une nouvelle enquête publique. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 En ce qui concerne la convocation des conseillers municipaux :  
 8. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion [] ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 9. Il ressort de la délibération attaquée, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, et des pièces produites en défense, que les conseillers municipaux ont été convoqués le 22 novembre 2019, par un courriel, dans le délai imparti par l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales et qu'une note de synthèse leur a été communiquée, laquelle portait notamment sur l'approbation du plan local d'urbanisme. La convocation adressée aux conseillers municipaux comportait un lien permettant de télécharger et de consulter le dossier d'approbation du plan local d'urbanisme. Par ailleurs, il ne résulte pas des dispositions du code de l'urbanisme notamment de son article L. 151-23 ni d'aucun principe que la délibération approuvant un plan local d'urbanisme devrait comporter une présentation des modifications apportées au projet à l'issue de l'enquête publique. Outre la possibilité de poser toutes les questions utiles, l'ensemble de ces documents apportait une information suffisante aux conseillers municipaux pour qu'ils exercent utilement leur mandat. Il suit de là que les moyens tirés du défaut de convocation régulière et d'information suffisante des conseillers municipaux doivent être écartés. 
 En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation du classement des parcelles cadastrées à la section B n° 817 et n° 819 en zone agricole :  
 10. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 
 11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte. Ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée. 
 12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment du règlement graphique que les parcelles litigieuses, qui forment un seul tènement d'environ 4 900 m², sont enherbées et à l'état de prairie, ce qui leur donne un potentiel agronomique ou biologique ou économique, quand bien même le SCoT Fier-Aravis ne confère pas aux parcelles litigieuses le caractère de " tènement agricole stratégique " et qu'elles ne sont pas identifiées au registre parcellaire graphique. En outre, le tènement ne supporte aucune construction. Si ces parcelles sont susceptibles d'être raccordées au réseau d'assainissement, cela ne constitue pas un obstacle à leur classement en zone agricole. Ces parcelles sont entourées de zone naturelle et se situent à l'extérieur du hameau des Outalays, lui-même faiblement urbanisé et ne sont entourées d'aucune construction. Enfin, les requérants ne détiennent aucun droit acquis au maintien de ce classement répondant à un autre parti d'urbanisme. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 13. En deuxième lieu, le classement des parcelles litigieuses en zone agricole ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme, qui affirment la nécessité de préserver les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles. 
 14. En dernier lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un plan local d'urbanisme ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. En l'absence d'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement des parcelles en litige, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir du classement d'autres parcelles agricoles similaires en zone d'urbanisation future.  
 En ce qui concerne la cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) :  
 15. Selon l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales () permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 - L. 101-3. ". 
 16. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 17. Il ressort du PADD et notamment de l'axe 4 qu'il porte sur la modération de la consommation de l'espace et la lutte contre l'étalement urbain, l'effort devant permettre de passer de 110 hectares consommables affichés dans le précédent plan d'occupation des sols à 43,5 hectares consommables dans le présent plan local d'urbanisme. Eu égard à ce qui vient d'être dit sur les caractéristiques des parcelles B n° 817 et n° 819 au point 13 et alors que les requérants ne se livrent à aucune analyse globale à l'échelle du territoire communal, le classement en zone agricole est cohérent avec les orientations du PADD.  
 En ce qui concerne l'emplacement réservé n° 54 :  
 18. L'emplacement réservé ER n° 54 est destiné à la " création d'une aire de stationnement Les Outalays ", pour une surface de 3059 m². Il ressort du règlement graphique qu'il grève une partie des parcelles n° 817 et n° 819, représentant environ les 2/3 de leur surface.  
 19. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques () ".  
 20. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir sur le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'erreur manifeste. 
 21. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation que l'emplacement réservé n° 54 est destiné, d'une part, à conforter l'offre en matière de stationnements pour favoriser l'accès aux remontées mécaniques, aux équipements sportifs et de loisirs, aux sites touristiques et aux espaces naturels et, d'autre part, de manière plus spécifique, à aménager des dessertes forestières. Il ressort du plan de zonage que le tènement se situe en bordure du domaine de ski alpin, délimité sur le fondement de l'article L. 151-38 du code l'urbanisme et en limite d'une zone naturelle constituée d'une zone boisée. Le tènement classé en zone agricole, à l'état de prairie, et dont les requérants soutiennent eux-mêmes qu'il n'est pas exploité, répond aux caractéristiques pour y aménager des stationnements en vue d'assurer une desserte supplémentaire au domaine skiable et y réaliser une desserte forestière. Enfin les requérants affirment que la délibération attaquée ne comporte pas de diagnostic précis sur le besoin en matière de stationnement du hameau des Outalays. Toutefois, les dispositions de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme se bornent à indiquer que la localisation et les caractéristiques de l'emplacement réservé doivent être précisées dans le règlement, ce qui est le cas du plan de zonage n° 1-4. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté comme non fondé dans toutes ses branches.  
 22. La création de l'emplacement réservé n° 54 répondant à des considérations urbanistiques, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut qu'être écarté. 
 En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation du classement des parcelles cadastrées à la section B numéros 1680, 1775 et 1776 en zone humide :  
 23. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable à la date de la décision attaquée  : " I.-Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : 1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ; on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année () ". Aux termes de l'article R. 211-108 du même code : " I.-Les critères à retenir pour la définition des zones humides mentionnées au 1° du I de l'article L. 211-1 sont relatifs à la morphologie des sols liée à la présence prolongée d'eau d'origine naturelle et à la présence éventuelle de plantes hygrophiles. () ". 
 24. Toutefois, l'expertise technique réalisée sur leurs parcelles par le bureau Agrestis le 8 novembre 2018 ne porte pas sur l'intégralité du tènement mais seulement sur 1 500 m² et seule la végétation hygrophile a été étudiée sur ce périmètre. Or à la date de la délibération attaquée, l'identification d'une zone humide, au sens de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, tel que modifié par la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019, peut résulter du type de végétation présente ou de la présence d'eau sur le terrain, de manière permanente ou au moins temporaire. Dans ces conditions, les éléments sur lesquels les requérants se fondent, et que le commissaire enquêteur a pris en compte pour répondre à leurs observations lors de l'enquête publique qui a eu lieu du 15 juillet 2019 au 22 août 2019, sont insuffisants pour regarder le classement des parcelles au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme comme entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 25. Il résulte de ce qui précède que les conclusions en annulation dirigées contre la délibération du 28 novembre 2019 et contre la décision du 12 mars 2020 doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 26. Les conclusions présentées par les requérants, partie perdante, sont rejetées, en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, les conclusions présentées par la commune du Grand Bornand sur le fondement de ces dispositions sont rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La requête des consorts B est rejetée.  
 Article 2 :Les conclusions présentées par la commune du Grand-Bornand sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.   
 Article 3 :Le présent jugement sera notifié à M. C B en application des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune du Grand-Bornand. 
 Délibéré après l'audience du 29 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Sauveplane, président, 
 - Mme Letellier, première conseillère,  
 - Mme Barriol, première conseillère.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 février 2024. 
 La rapporteure, 
 C. Letellier 
 Le président, 
 M. Sauveplane                                                                 La greffière, 
 C. Jasserand 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.