TA30 · 4ème Chambre — 13 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire et récapitulatif enregistrés le 23 septembre 2020 et le 30 septembre 2020, Mme C B, représentée par Me Barnier, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 21 juillet 2020 du ministre de l'intérieur, prise après avis de la commission de recours des militaires, agréant partiellement son recours préalable formé à l'encontre de la décision du 16 janvier 2020 portant régularisation des charges d'occupation de logement pour l'année 2015 en ramenant le montant des charges à la somme de 15,15 euros ; 
 2°) d'enjoindre à l'Etat de procéder au remboursement des sommes indûment prélevées depuis 2012, soit une somme arrêtée au 31 décembre 2015 d'environ 1 700 euros ainsi qu'au remboursement des sommes prélevées en exécution de cette décision ; 
 3°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 3 000 euros à titre de dommages et intérêts ; 
 4°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Mme B soutient, outre qu'elle a intérêt à agir, que : 
 - l'administration ne pouvait pas légalement appliquer la circulaire du 28 décembre 2011, dès lors qu'elle n'a été publiée que le 18 décembre 2013, mais aurait dû se fonder sur la circulaire antérieure du 3 janvier 2001 ; 
 - la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit, dès lors que la répartition des charges de chauffage doit s'effectuer par relevé des compteurs individuels et non au prorata de la surface occupée ; 
 - en tout état de cause, le mode opératoire de répartition des charges au prorata de la surface occupée fixé par la circulaire du 28 décembre 2011 est contraire à son objectif d'obtention d'un bon rapport coût-efficacité ; 
 - la régularisation opérée présente un caractère rétroactif illégal, dès lors qu'elle n'a pas été effectuée l'année suivant l'année en cause ; 
 - l'administration ne pouvait pas inclure dans la répartition des charges de chauffage la consommation des bâtiments à usage technique ; 
 - le mode de calcul retenu n'est pas équitable et comporte des erreurs et incohérences ; 
 - la décision attaquée lui cause un préjudice financier. 
 Les parties ont été informées le 9 novembre 2022, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées par Mme B, en l'absence de liaison du contentieux. 
 Un mémoire produit par le ministre de l'intérieur, enregistré le 23 novembre 2022, après la clôture d'instruction fixée au 18 février 2022, n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de la défense ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le décret n° 2012-1245 du 23 avril 2012 ; 
 - la circulaire NOR DEFG1152634 du 28 décembre 2011 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 -le rapport de Mme A,  
 -les conclusions de Mme Achour, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B, adjudant-chef, bénéficie d'un logement pour nécessité absolue de service à Mende. Par une décision du 16 janvier 2020, le ministre de l'intérieur a procédé à la régularisation des charges d'occupation de son logement de l'année 2015, en mettant à sa charge une somme de 1 040,20 euros au titre des charges de chauffage. Mme B demande l'annulation de la décision du 21 juillet 2020, prise après avis de la commission des recours des militaires, n'agréant que partiellement son recours préalable obligatoire formé contre la décision du 16 janvier 2020 et ramenant le montant des charges dues au titre de l'année 2015 pour son logement à la somme de 15,15 euros. Elle demande également à être indemnisée des préjudices résultant de la décision attaquée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 4145-2 du code de la défense : " Les officiers et sous-officiers de gendarmerie, du fait de la nature et des conditions d'exécution de leurs missions, sont soumis à des sujétions et des obligations particulières en matière d'emploi et de logement en caserne. ". Aux termes de l'article R. 2124-71 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le bénéficiaire d'une concession de logement par nécessité absolue de service ou d'une convention d'occupation précaire avec astreinte supporte l'ensemble des réparations locatives et des charges locatives afférentes au logement qu'il occupe, déterminées conformément à la législation relative aux loyers des locaux à usage d'habitation, ainsi que les impôts ou taxes qui sont liés à l'occupation des locaux. Il souscrit une assurance contre les risques dont il doit répondre en qualité d'occupant. ". Aux termes de l'article D. 2124-75 du même code : " Les personnels de tous grades de la gendarmerie nationale en activité de service et logés dans des casernements ou des locaux annexés aux casernements bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service. ". Aux termes de l'article D. 2124-75-1 du même code : " La gratuité du logement accordé en application de l'article D. 2124-75 s'étend à la fourniture de l'eau, à l'exclusion de toutes autres fournitures. ". 
 3. Il résulte des dispositions précitées de l'article R. 2124-71 du code général de la propriété des personnes publiques que les réparations locatives et les charges locatives afférentes au logement occupé par le bénéficiaire d'une concession de logement par nécessité absolue de service sont déterminées conformément à la législation relative aux loyers des locaux à usage d'habitation. La nature de ces réparations et de ces charges figure sur la liste des charges locatives récupérables annexée au décret du 26 août 1987 pris en application de l'article 18 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. 
 4. D'une part, aux termes de l'article R. 131-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Au sens de la présente section, / Un immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun est un immeuble qui comprend au moins deux locaux destinés à être occupés à titre privatif et chauffés par une même installation ; / Un local occupé à titre privatif est constitué par la pièce ou l'ensemble des pièces réservées à la jouissance exclusive de personnes physiques ou morales. ". Aux termes de l'article R. 131-2 du même code, dans sa rédaction applicable : " Tout immeuble collectif à usage principal d'habitation équipé d'un chauffage commun à tout ou partie des locaux occupés à titre privatif et fournissant à chacun de ces locaux une quantité de chaleur réglable par l'occupant, doit être muni d'appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif. / Ces appareils doivent permettre de mesurer la quantité de chaleur fournie ou une grandeur représentative de celle-ci. ". 
 5. D'autre part, les charges afférentes au combustible ou à la fourniture d'énergie nécessaires au chauffage collectif des locaux privatifs et des parties communes sont mentionnées sur la liste annexée au décret du 26 août 1987 citée au point 3. A moins que l'immeuble concerné entre dans le champ des exceptions énumérées à l'article R. 131-3 du code de la construction et de l'habitation, eu égard notamment à la date de délivrance du permis de construire et à l'existence d'une impossibilité technique à poser des compteurs individuels, il y a lieu de tenir compte, pour déterminer le montant de ces charges, du principe de l'individualisation des frais de chauffage collectif posé à l'article R. 131-2 précité de ce code, alors même que ces dispositions réglementaires ne se rapportent pas à la législation relative aux loyers des locaux à usage d'habitation. Cependant, en l'absence de réglementation spécifique au cas de la concession du logement par nécessité absolue de service dont bénéficient les personnels de tous grades de la gendarmerie nationale en activité de service, au sein de casernements ou de locaux annexés à ceux-ci, le ministre de l'intérieur peut légalement faire application du pouvoir qui lui appartient de réglementer la situation des agents placés sous ses ordres pour adapter, dans le respect du principe d'individualisation des charges de chauffage collectif, les dispositions de l'article R. 131-7 du code de la construction et de l'habitation, dans leur rédaction applicable en 2013 et 2014, lesquelles prévoient la répartition des frais de combustible ou d'énergie dans les immeubles collectifs faisant partie d'une copropriété à usage entièrement locatif. 
 6. Il résulte de l'instruction que le montant des charges réclamées après régularisation à Mme B au titre de l'année 2015 a été déterminé, s'agissant des frais de chauffage, en fonction, d'une part, de la surface habitable du logement occupé par l'intéressée, d'autre part, du nombre de ses jours de présence à l'unité. Il est constant que ce logement, comme les autres logements de la caserne de Mende, est muni d'un appareil permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif. 
 7. L'administration a fixé le montant des charges dues par Mme B en faisant application des principes prescrits par la circulaire susvisée du ministre de l'intérieur du 28 décembre 2011 relative à la gestion des charges d'occupation au sein de la gendarmerie. Cette circulaire a été mise en ligne le 23 janvier 2013 sur le site internet relevant du Premier ministre alors prévu au premier alinéa de l'article 1er du décret du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, actuellement repris à l'article R. 312-8 du code des relations entre le public et l'administration. 
 8. Aux termes par ailleurs de l'article 1.3 de la circulaire du 28 décembre 2011 précitée : " Les charges imputables à l'Etat et aux parties prenantes individuelles (PPI) que sont les occupants () doivent être strictement séparées et individualisées. Elles sont, autant que faire se peut, calculées en fonction d'éléments objectifs tels que la consommation réelle () ou au prorata des surfaces habitables des locaux de services et techniques (LST) et des logements et du temps d'occupation () ". A ce titre, l'article 4.3.1 de la même circulaire dispose que : " Le coût du ou des combustibles nécessaires au fonctionnement du ou des systèmes de chauffage collectif () est réparti exclusivement au prorata des surfaces chauffées et du nombre de jours de chauffage imputable à chaque PPI. Tout autre mode de répartition est formellement proscrit afin de préserver le principe d'équité attaché à la vie en collectivité. " et précise que " le choix dans l'attribution du logement n'étant pas laissé à la discrétion de l'occupant, la répartition du chauffage collectif au prorata des surfaces chauffées sera réalisée à l'échelle de la caserne afin de respecter le principe d'équité attaché à la vie en collectivité. ". Ainsi, l'article 4.3.2.2., applicable aux ensembles immobiliers dont la facturation des charges de chauffage n'est pas individualisée par logement, confirme que " l'ensemble des dépenses de combustible concourant à la prestation de chauffage collectif de la caserne est réparti exclusivement au prorata des surfaces chauffées et du nombre de jours de chauffage imputable à chaque PPI et ce, même si différents types de chauffage ou de fluides sont utilisés. ". A l'inverse, l'article 4.3.3., définissant les règles applicables aux logements dont la facturation des charges de chauffage est individualisée par logement, indique que les occupants doivent s'acquitter directement des factures auprès du prestataire de service. Il résulte nécessairement de ces dispositions que le ministre a estimé que les charges de chauffage devaient être calculées en principe au prorata des surfaces habitables des logements et du temps d'occupation et qu'elles ne correspondent à la consommation réelle que lorsque les logements ne sont pas raccordés à un équipement de chauffage collectif mais sont équipés d'un système de chauffage individuel impliquant la souscription d'un abonnement individuel auprès d'un prestataire de service, lequel établit les factures en fonction des relevés effectués sur des compteurs posés dans chaque logement. Ces dispositions ont pour effet de maintenir le calcul des charges de chauffage collectif en fonction des surfaces habitables des logements et du temps d'occupation, y compris lorsque les logements sont équipés de compteurs individuels qui ne seraient pas contrôlés par un fournisseur d'énergie. 
 9. Il résulte notamment de l'article 4.3.1 de la circulaire du 28 décembre 2011 que celle-ci vise à prendre en considération la situation particulière des gendarmes, statutairement tenus d'occuper un logement concédé par nécessité absolue de service qui leur est imposé, par opposition aux locataires du secteur civil. Cette circulaire a entendu fixer pour l'ensemble des cas " des règles équitables " et " intégrer la multiplicité des situations, en s'inspirant des règles de droit commun ". Les dispositions citées au point précédent méconnaissent ainsi le principe d'individualisation des charges prescrit par l'article R. 131-2 du code de la construction et de l'habitation, principe qui vise au surplus à la réalisation d'économies d'énergie. En conséquence, ces dispositions n'ont pu légalement fonder la régularisation des charges de chauffage notifiées à Mme B au titre de l'année 2015. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que Mme B est fondée à demander l'annulation de la décision attaquée du 21 juillet 2020 en tant qu'elle porte sur le montant de la régularisation des charges de chauffage. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 11. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée./ Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle () ". 
 12. Mme B demande au tribunal de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 3 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis. Il résulte toutefois de l'instruction que ces conclusions indemnitaires n'ont pas été précédées d'une demande préalable d'indemnisation auprès du ministre de l'intérieur. Par suite, les conclusions à fin d'indemnisation présentées par Mme B doivent être rejetées comme irrecevables. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 13. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution./ La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ". 
 14. Le présent jugement, qui annule la décision attaquée, implique seulement, eu égard au motif de cette annulation, que le ministre de l'intérieur verse à Mme B les sommes qui ont été prélevées sur sa rémunération en exécution de la décision annulée. Par conséquent, il est enjoint au ministre de l'intérieur d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 300 euros au titre des frais exposés par Mme B et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision attaquée du 21 juillet 2020 du ministre de l'intérieur, prise après avis de la commission des recours des militaires, est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur de verser à Mme B les sommes prélevées en exécution de la décision du 21 juillet 2020 dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : L'Etat versera une somme de 300 euros à Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B et au ministre de l'intérieur. 
 Délibéré après l'audience du 29 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Brossier, président, 
 Mme Bala, première conseillère, 
 M. Aymard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 K. A 
 Le président, 
 J. B. BROSSIER        
 La greffière, 
 E. NIVARD 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.