TA13 · 2ème Chambre — 20 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 28 mars 2020 et un mémoire complémentaire enregistré le 29 octobre 2020, Mme B D, Mme A D, Mme C D et  
 M. F D, représentés par Me Capdefosse, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence ; 
 2°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de  
 3 000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que :  
 - ils justifient d'un intérêt à agir ; 
 - la requête a été présentée dans les délais de recours contentieux ; 
 Sur la légalité externe :  
 - aucun bilan de la concertation n'a été dressé faute pour la délibération attaquée de faire état d'un débat au sein du conseil municipal de la commune de Ceyreste ainsi qu'au sein du conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence ;  
 - la délibération en litige méconnaît l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme dès lors que la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) n'a pas fait l'objet d'une évaluation environnementale ou a fait l'objet d'une évaluation environnementale insuffisante ;  
 - le dossier d'enquête publique est incomplet dès lors qu'il ne contient pas le porter à connaissance ;  
 - les formalités d'affichage, de publicité et de contenu de l'avis d'enquête publique n'ont pas été respectées ; 
 - le rapport du commissaire enquêteur ne fait pas mention des observations de  
 Mme B D et n'y a pas répondu ; 
 - les conseillers métropolitains n'ont pas été convoqués de manière régulière ; 
 - l'information des conseillers métropolitains est insuffisante ; 
 Sur la légalité interne :  
 - le classement en zone Nh des parcelles en litige est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 18 novembre 2020, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par la société Vedesi, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 26 janvier 2021, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 -le code de l'urbanisme ; 
 -le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Ridings, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Capdefosse, représentant les requérants, et celles de  
 Me Journier, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence . 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Les requérants sont propriétaires des parcelles cadastrées AV n°0009, n°0027, n°0028 et n°0029, situées au 2185 voie romaine sur le territoire de la commune de Ceyreste, dans le quartier dit " E ". Ils demandent l'annulation de la délibération du  
 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence en zone Nh leurs parcelles.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 Sur la légalité externe :  
 Quant à la méconnaissance de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : 
 2. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme ; ". Aux termes de l'article L.103-3 du code précité, dans sa version applicable : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas () ".  Aux termes de l'article L. 103.4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du PLU doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Ainsi que le prévoit l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé. 
 4. Il ressort de la délibération du 28 juin 2018 dressant le bilan de la concertation, telle que fixée par la délibération du 22 mai 2015 définissant ses modalités et arrêtant le projet de PLUi, que la phase de concertation s'est déroulée entre le mois de juin 2015 et le 1er juin 2018 inclus, que la concertation avec le public a permis à environ 4 200 participants de s'exprimer sur le projet du PLUi tout au long de son élaboration, a fait émerger près de 1 300 observations et qu'environ 3 500 personnes ont assisté aux 32 réunions publiques. Les requérants ne peuvent ainsi utilement soutenir qu'aucun bilan de la concertation n'aurait été dressé, alors qu'il ressort de la délibération du 28 juin 2018 précitée qu'elle y arrête le bilan de concertation et que le conseil municipal y a donné son avis par délibération du 21 juin 2018, conformément aux modalités prévues par la délibération précitée du 22 mai 2015. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la décision attaquée méconnaîtrait l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme.   
 Quant à la méconnaissance de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme : 
 5. Aux termes de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme : " Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local : 1° Les plans locaux d'urbanisme : a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés () ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier et notamment du sommaire du rapport de présentation que l'étude environnementale était jointe au dossier du PLUi arrêté et qu'elle comporte le numéro E1. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 Quant à la composition du dossier d'enquête publique : 
 7. Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet ". 
 8. Si les requérants invoquent l'irrégularité de la composition du dossier d'enquête publique au motif que le porter à connaissance n'aurait pas été joint au dossier de l'enquête publique, aucun principe ni aucun texte ne prévoit que ce dernier soit joint au dossier d'enquête publique. En tout état de cause, il ressort du sommaire des pièces qu'y figure le porter à connaissance, sous la numérotation A1. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 Quant à la régularité de l'enquête publique : 
 9. Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés () / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête () / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet () / Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci () / IV. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de là ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement ". Aux termes de l'article R. 123-21 dudit code : " L'autorité compétente pour organiser l'enquête adresse, dès leur réception, copie du rapport et des conclusions au responsable du projet, plan ou programme. Copie du rapport et des conclusions est également adressée à la mairie de chacune des communes où s'est déroulée l'enquête et à la préfecture de chaque département concerné pour y être sans délai tenue à la disposition du public pendant un an à compter de la date de clôture de l'enquête. L'autorité compétente pour organiser l'enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an ". 
 10. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 
 11. Il ressort des pièces du dossier que l'avis de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 14 janvier au 4 mars 2019, a été publié dans les éditions de deux journaux locaux ou régionaux le 18 décembre 2018 puis les 15 et 18 janvier 2019. L'avis de l'enquête publique a par ailleurs été publié sur le site internet de la métropole Aix-Marseille-Provence pendant toute la durée de l'enquête publique. Le contenu de ce dernier avis détaille les caractéristiques du PLUi, les lieux de siège de l'enquête publique, l'adresse du site internet comportant un registre dématérialisé, les lieux, jours et heures de permanence de la commission d'enquête publique ainsi que la durée, le lieu et le site internet permettant au public, à l'issue de l'enquête publique, de consulter le rapport et les conclusions de la commission d'enquête. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'avis de l'enquête publique résulterait d'une procédure irrégulière.  
 Quant à la régularité du rapport du commissaire enquêteur : 
 12. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ". 
 13. Il résulte des dispositions précitées que le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu et qu'il doit, d'autre part, donner son avis personnel en précisant s'il est ou non favorable et indiquer au moins sommairement, les raisons qui en déterminent le sens, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles. 
 14. En l'espèce, à l'issue de l'enquête publique, la commission d'enquête a rendu un avis favorable au projet de PLUi, assorti de 17 réserves et de 32 recommandations. Il ressort des pièces du dossier que la commission a recueilli 7 787 demandes distinctes. Son rapport a classé ces nombreuses observations, dont celles de Mme D, par localisation et thématique, classement qui répond à la volonté de les rendre plus lisibles. Il comporte, en outre, un avis motivé de 143 pages, distinct du résumé des observations, ainsi qu'un procès-verbal de synthèse des observations dans lequel la commission d'enquête fait une analyse synthétique des demandes individuelles de constructibilité. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport de la commission d'enquête serait insuffisamment motivé. 
 Quant à la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : 
 15. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. Le présent article est également applicable aux communes de moins de 3 500 habitants lorsqu'une délibération porte sur une installation mentionnée à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ". 
 16. D'une part, il ressort des pièces du dossier que chaque conseiller métropolitain a été convoqué à la séance du 19 décembre 2019, au cours de laquelle a été adoptée la délibération en litige, transmise par courriel expédié le 12 décembre 2019, soit dans le délai de cinq jours francs exigé par les dispositions précitées. Par suite, le moyen, tiré de ce que la délibération en litige serait illégale faute pour la métropole d'avoir convoqué les conseillers métropolitains selon les modalités prévues par les dispositions précitées, doit être écarté. 
 17. D'autre part, il ressort également de ces mêmes pièces que les liens permettant d'accéder aux annexes relatives à la future délibération portant sur le PLUi du Territoire Marseille Provence, comprenant la note de synthèse prévue par les dispositions précitées, ont été envoyés par le même courriel incluant la convocation. En outre, il ressort des pièces du dossier que cette note de synthèse proposait une présentation synthétique du PLUi, de ses grandes étapes d'élaboration et de ses enjeux et renvoyait aussi au rapport et conclusions de la commission d'enquête publique et à un document présentant l'ensemble des modifications apportées au PLUi à la suite de l'enquête publique. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité interne :  
 18. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste au regard du parti d'aménagement et de la vocation de la zone retenus. 
 Quant à l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement en zone Nh des parcelles en litige :  
 19. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; () 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; () ". 
 20. Les requérants sont propriétaires des parcelles cadastrées AV n°0009 et n°0027 classées en zone Ns et des parcelles cadastrées n°0028 et n°0029 classées pour partie en zone Ns et pour partie en zone Nh, seul zonage qu'ils contestent. Le règlement du PLUi définit la zone Nh comme des " Zones couvrant des secteurs naturels qui sont occupés par un habitat diffus existant dans lesquels est notamment admise l'extension des constructions légales* existantes, à la date d'approbation du PLUi, dans des proportions limitées ".  
 21. Il ressort des photographies aériennes de Géoportail, site officiel accessible tant au juge qu'aux parties, que les portions des parcelles n°0028 et n°0029, classées en zone Nh, constituent essentiellement un espace intégralement boisé, seule la parcelle n°0028 comportant une construction, et qu'elles s'ouvrent au Nord sur un grand massif. Le rapport de présentation identifie le quartier " E ", au sein duquel elles s'implantent, comme un secteur à très faible densité bâtie et présentant globalement des caractéristiques naturelles qu'il convient de préserver. Le zonage Nh est en outre en cohérence avec le plan d'aménagement et de développement durable (PADD), dès lors qu'il vise à préserver la qualité paysagère du site et à rendre inconstructibles des secteurs soumis à risque. Les requérants ne peuvent davantage soutenir que le classement Nh constituerait une dent creuse, alors qu'il ne ressort, des photographies aériennes précitées, aucune urbanisation au Nord de leur propriété. Ils ne peuvent de surcroît utilement se prévaloir du classement antérieur de leurs parcelles dès lors que les auteurs d'un PLU ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'occupation et d'utilisation des sols, ni même du classement en zone UP1 des parcelles situées à proximité de leurs propriétés. La circonstance que les parcelles en litige seraient desservies par les réseaux publics est sans incidence sur leur classement en zone Nh. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en classant en zone Nh une partie des parcelles n°0028 et n°0029, les auteurs du PLUi auraient entaché le classement contesté d'une erreur manifeste d'appréciation.   
 Quant au classement en zone inconstructible au regard du risque incendie de forêt : 
 22. Aux termes de l'article R. 151-31 du même code dispose : " Dans les zones U, AU, A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu ://()//2° Les secteurs où les nécessités du fonctionnement des services publics, de l'hygiène, de la protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l'existence de risques naturels, de risques miniers ou de risques technologiques justifient que soient interdites les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols ". 
 23. Il est constant que les parcelles n°0028 et n°0029 ne sont pas comprises dans un plan de prévention des risques " incendie de forêt ", mais que le rapport de présentation y identifie un risque incendie en indiquant que la commune de Ceyreste est couverte par le plan intercommunal d'aménagement forestier de la Marcouline, qui a pour vocation la protection des forêts au travers de la planification des travaux de défense de la forêt contre les incendies, et que le PADD prend en compte ce risque incendie en terme de desserte, d'accessibilité et d'urbanisation. Les requérants ne peuvent ainsi prétendre que leurs propriétés ne seraient pas soumises au risque incendie, alors qu'il ressort des photographies aériennes, citées précédemment, qu'elles se situent à proximité immédiate du secteur de la Marcouline. Ils ne peuvent pas davantage prétendre que leurs parcelles présenteraient une accessibilité suffisante, alors que le rapport de présentation indique que les conditions topographiques rendent l'accessibilité faible à mauvaise et que, comme le fait valoir la défense, le porter à connaissance transmis par le représentant de l'Etat classe le quartier " E " et plus particulièrement les parcelles en litige en zone d'aléa exceptionnel du risque incendie. La circonstance de l'existence d'une borne à incendie, de piscines et d'un puit à proximité de ces parcelles est ainsi sans incidence sur le classement opéré des parcelles en cause. Alors que, comme il a été dit plus haut, les parcelles en litige sont boisées, très faiblement bâties et se situent à proximité d'un très grand massif boisé, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en incluant les propriétés en litige en zone inconstructible à raison d'un risque d'incendie de forêt, les auteurs du PLUi auraient entaché son classement d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 24. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions en annulation de la requête de Mme D et autres doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que Mme D et autres demandent sur ce fondement. Il y a lieu, en revanche de mettre à la charge des requérants une somme globale de  
 1 000 euros à verser à la métropole au titre de ces mêmes dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme D et autres est rejetée. 
 Article 2 : Mme D et autres verseront à la métropole Aix-Marseille-Provence une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B D, Mme A D, Mme C D et M. F D et à la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Délibéré après l'audience du 20 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Hogedez, présidente, 
 Mme Arniaud, première conseillère, 
 Mme Ridings, conseillère, 
 Assistées de M. Brémond, greffier.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2024.  
   La rapporteure, 
  signé 
 M. Ridings 
 La présidente, 
 signé 
 I. Hogedez 
                                                Le greffier, 
 signé 
                                        A. Brémond 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier.