TA38 · 1ère Chambre — 15 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 2 juin 2020 et le 7 juin 2021, Mme E C, Mme D C et Mme B C, représentées par Me Colliou, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 16 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bièvre Est a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal et la décision du 20 mars 2020 par laquelle le président de cet établissement public a rejeté leur recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Bièvre Est une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - les conseillers communautaires n'auraient pas bénéficié d'une information suffisante en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - certaines réserves de la commission d'enquête n'ont pas été levées ; les conclusions doivent être qualifiées de défavorables, obligeant l'organe délibérant à prendre une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation aux termes de dispositions de l'article L.123-16 du code de l'environnement ;  
 - les conclusions de la commission d'enquête ne sont pas motivées et ne reflètent aucunement un avis personnel en méconnaissance de l'article R.123-19 du code de l'environnement ; 
 - le PLUi arrêté a subi des modifications portant atteinte à l'économie générale du projet en méconnaissance des dispositions de l'article L153-21 du code de l'urbanisme ; certaines modifications ne résultent pas en outre de l'enquête publique ; 
 - le règlement n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durable en contradiction avec l'article L. 151-18 du code de l'urbanisme ; 
 - le classement de la parcelle cadastrée section AT n°327 en zone NS est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - le classement des parcelles cadastrées section AT n° 329 et n°260 en zone AS2 sur le territoire de la commune d'Izeaux est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 2 avril 2021, la communauté de communes Bièvre Est, représentée par Me Fessler, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérantes la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - il appartient aux requérantes de justifier de leur droit de propriété sur les parcelles cadastrées section AT sous les numéros 327, 260 et 329 ; 
 - les moyens ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de Mme Beytout, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Fessler représentant de la communauté de communes Bièvre Est.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mmes C, habitantes de la commune d'Izeaux, demandent l'annulation de la délibération du 16 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bièvre Est (CCBE) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et la décision du 20 mars 2020 par laquelle le président de cet établissement public a rejeté leur recours gracieux présenté le 25 février 2020. 
 Sur les conclusions d'annulation : 
 En ce qui concerne l'information des élus : 
 2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunales par les dispositions de l'article L. 5211-1 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () ". L'article L. 2121-13 du même code dispose : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 
 3. Par ailleurs, il ne résulte pas des dispositions du code de l'urbanisme notamment de l'article L. 153-21 ni d'aucun principe que la délibération par laquelle le conseil municipal approuve un projet de plan local d'urbanisme devrait comporter une présentation des modifications apportées au projet à l'issue de l'enquête publique. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que les convocations en date du 6 décembre 2019 à la séance du conseil communautaire du 16 décembre 2019 comportaient en annexe l'ordre du jour de la réunion dont l'approbation du PLUi, une note de synthèse détaillée comportant 26 pages dont les points 4.1.3 relatif aux consultations sur le projet arrêté et 4.1.5 portant sur les principales modifications apportées au projet arrêté, l'entier dossier du PLUi sous forme de clé USB dont les annexes 4.1.2 portant sur les avis des personnes publiques associées et 4.1.5 relatif à un récapitulatif des évolutions apportées aux zones A et N. Cette convocation indiquait en outre à chaque conseiller que l'entier dossier était consultable, en version papier, au siège de la CCBE. Dans ces conditions, et eu égard à ce qui a été dit au point 3, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les élus communautaires auraient été incomplètement informés, en méconnaissance des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales. 
 En ce qui concerne la levée des réserves de la commission d'enquête : 
 5. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement " Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné ". 
 6. Ces dispositions n'imposent pas que l'examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête fasse l'objet d'une réunion distincte de celle au cours de laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale approuve la modification du plan local d'urbanisme ni d'une délibération matériellement distincte de la délibération approuvant le projet. Elles n'exigent pas non plus que l'organe délibérant, qui n'est pas tenu de suivre l'avis de la commission d'enquête, débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur. Elles lui imposent seulement de délibérer sur le projet en ayant eu connaissance de leur sens et de leur contenu. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que, dans ses conclusions, la commission d'enquête a assorti son avis favorable au projet de PLUi de 17 réserves. Il ressort de la délibération du 16 décembre 2019 que les conseillers communautaires avaient connaissance des conclusions de la commission d'enquête et qu'ils en ont débattu en estimant que quatre réserves devaient être levées, cinq autres partiellement levées, cinq autres être écartées et enfin trois autres clarifiées. En conséquence, à supposer même que l'avis de la commission d'enquête soit qualifié de défavorable, la procédure d'adoption de la délibération du 16 décembre 2019 n'est entachée d'aucune irrégularité au regard des dispositions citées au point 5.  
 En ce qui concerne la motivation des conclusions de la commission d'enquête : 
 8. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies.  Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public.  Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet () ". 
 9. En l'espèce, dans ses conclusions, la commission d'enquête s'est prononcée sur le projet de plan au terme d'une analyse personnelle reposant sur un bilan coût/avantages du projet au terme duquel elle a émis un avis favorable assorti de 17 réserves et de recommandations. Par suite, ses conclusions respectent les exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. 
 En ce qui concerne la nécessité d'une nouvelle enquête publique :  
 10. Aux termes l'article L. 153-43, du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ()". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 11. Les requérantes font valoir qu'à l'issue de l'enquête publique plusieurs emplacements réservés ont été ajoutés ou supprimés, que des zonages ont été modifiés, que le périmètre de deux orientations d'aménagement et de programmation (OAP) sont revus, que la densité s'appliquant à deux autres OAP a été augmentée, que l'OAP Guichard à Apprieu a été supprimé, que des bâtiments identifiés comme présentant un intérêt patrimonial ont été ajustés ou ajoutés aux règlements graphiques et enfin que d'autres OAP ont également été modifiées. Elles n'apportent toutefois pas d'élément d'analyse permettant d'apprécier la portée de ces modifications à l'échelle du territoire intercommunal et au regard des prévisions d'ensemble du projet initial, ni leur impact en termes de parti d'urbanisation et d'aménagement. Dans ces conditions, il n'est pas établi que les modifications ainsi listées auraient exigé l'organisation d'une nouvelle enquête publique. 
 12. Par ailleurs, des modifications peuvent découler des observations contenues dans les avis joints au dossier d'enquête alors même que celles-ci n'auraient pas donné lieu à de véritables débats au cours de l'enquête publique. Dès lors, Mmes C ne sont pas fondées à soutenir que les modifications énoncées au point précédent ne résulteraient pas de l'enquête publique au seul motif, au demeurant non établi, qu'elles procéderaient exclusivement des avis des personnes publiques sans avoir été reprises pendant l'enquête publique.   
 En ce qui concerne la cohérence entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durable : 
 13. Aux termes de l'article L. 151-18 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 
 14. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 15. Les requérantes font valoir que leurs parcelles sont incluses dans le hameau existant et ne peuvent, dès lors, être classées par le règlement graphique en zone agricole ou naturelle eu égard à l'objectif du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de favoriser le développement résidentiel dans les hameaux.  
 16. D'une part, le classement des terrains de Mmes C ne saurait révéler à lui seul une incohérence avec le PADD, laquelle ne peut résulter que d'une analyse globale menée à l'échelle du territoire.  
 17. D'autre part, et en tout état de cause, l'orientation 1.1.1 du PADD est de préserver le foncier agricole en prenant en compte les enjeux agricoles du territoire pour la délimitation des enveloppes urbanisables en luttant contre l'étalement urbain et le mitage des espaces agricoles, en privilégiant l'urbanisation des centres agglomérés des bourgs/villages et en mesurant le développement des hameaux. L'orientation 1.1.2 vise à préserver la forme des hameaux en contenant leur développement. L'orientation 2.3 a pour objectif de contenir le développement des hameaux en les maintenant dans leurs limites initiales. Dès lors, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu fortement limiter le développement des hameaux et il ne résulte pas du PADD qu'ils souhaitaient l'extension du hameau au sein duquel se situent les parcelles de Mmes C. A cet égard, les cartes figurant en pages 8 et 12 de ce document ont été établis à l'échelle du territoire intercommunal sans précision suffisante à l'échelle des parcelles. Ainsi, compte tenu de leur objet spécifique et de leur portée, les requérantes ne peuvent déduire de ces cartes l'appartenance de leurs parcelles aux espaces urbanisés. Par suite, le moyen tiré de ce que les classements contestés ne seraient pas cohérent avec le PADD ne peut qu'être écarté. 
 En ce qui concerne le classement en zone naturelle de la parcelle cadastrée section AT n°327 : 
 18. L'article R.151-18 du code de l'urbanisme dispose que : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". 
 19. L'article R.151-24 du code de l'urbanisme dispose que : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 
 20. Il ressort du plan graphique que la parcelle cadastrée section AT n°327 est contigüe par deux de ses côtés à une zone UBa qui correspond à un secteur identifiant les confortements des centralités urbaines des communes dont celle d'Izeaux. Elle est toutefois dépourvue de toute construction et présente un aspect naturel y compris au Nord dans sa partie plate. Par ailleurs, elle se situe à la jonction entre une vaste zone naturelle partiellement boisée au-delà de la route Sully et un grand espace agricole qui s'étend à l'Ouest. Elle est, à ce titre, identifiée comme corridor écologique de type 1 dans le plan C " environnement paysage et patrimoine ". Une partie de cette parcelle est enfin inconstructible en raison des risques naturels qui l'affectent et qui sont reportées sur le plan B'. Dès lors, ses caractéristiques répondent tant aux critères de la zone naturelle énoncés par les dispositions de l'article R.151-24 du code de l'urbanisme qu'à ceux définies en page 66 du rapport de présentation du sous classement Ns qui délimite les espaces naturels sensibles constitutifs de la trame verte et bleue à protéger de toutes nouvelles constructions, en raison de leur intérêt écologique. Ce classement s'inscrit en outre dans l'orientation du projet d'aménagement et de développement durable visant à conforter le rôle important de l'agriculture, à s'appuyer sur les richesses paysagères et patrimoniales pour maintenir la qualité du cadre de vie et à préserver la multifonctionnalité de la trame verte et Bleue et la valoriser comme valeur ajoutée du cadre de vie. Dans ces conditions, le classement en zone naturelle Ns de ces parcelles n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 
 En ce qui concerne le classement en zone agricole AS2 des parcelles cadastrées section AT n° 329 et 260 : 
 21. La parcelle cadastrée section AT n° 260 supporte une infime partie de la construction implantée sur la parcelle n°32. La parcelle n°329 forme une petite bande de terrain accolée à la parcelle n°260 et non construite. Ces terrains sont entourés par deux côtés de parcelles relevant de la zone UBa. Elles présentent toutefois un aspect naturel et s'ouvrent à l'Ouest et au Nord à de vastes espaces agricoles identifiés pour partie comme corridor écologique. De par leur emplacement, elles ne sont pas dépourvues de potentiel agricole et présentent un caractère sensible. Leur classement en zone AS2, qui autorise notamment les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, répond à l'objectif des auteurs du PLUi de prendre en compte les projets de construction agricole et, en l'espèce, au souhait exprimé par les requérantes lors de l'enquête publique d'installer sur ces terrains un abri pour leurs chevaux. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit au point 20, le parti d'aménagement retenu vise notamment à préserver le foncier agricole. Dès lors, le classement en zone agricole AS2 de ces deux parcelles n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 
 22. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la CCBE, que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation des décisions attaquées. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CCBE, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent Mmes C au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mmes C une somme globale de 1 000 euros au titre des frais exposés par la CCBE. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme E C et autres est rejetée.  
 Article 2 : Mmes C verseront à la communauté de communes Bièvre Est une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.    
 Article 3 :  Le présent jugement sera notifié à Mme E C en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la communauté de communes Bièvre Est. 
 Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Pfauwadel, président, 
 M. Ban, premier conseiller.  
 Mme Letellier, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mars 2023. 
   
 Le rapporteur, 
 J-L. A 
   
 Le président, 
 T. Pfauwadel        
 La greffière, 
 A. Zanon 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Isère en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.