TA21 · 2ème chambre — 20 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 novembre 2020 et le 15 avril 2022, M. D A, représenté par la SELARL Alciat-Juris, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 10 mars 2020 par laquelle la présidente de la communauté de communes du Sud Nivernais a rejeté ses demandes d'autorisations spéciales d'absence sollicitées sur le fondement des articles 15 et suivants du décret n°85-397 du 3 avril 1985 ; 
 2°) d'annuler la décision implicite du 10 septembre 2020 rejetant son recours gracieux ;  
 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Sud Nivernais la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - il a présenté des demandes d'autorisations spéciales d'absence en application de l'article 15 du décret du 3 avril 1985 afin de participer aux réunions du conseil syndical du groupement départemental Force Ouvrière des personnes des services publics et des services de santé de la Nièvre des 26 mars, 9 avril, 7 mai, 9 juillet, 10 septembre, 8 octobre, 5 novembre et 10 décembre 2020, aux réunions du comité départemental du même groupement des 30 avril, 18 juin, 23 juillet, 24 septembre, 22 octobre et 19 novembre 2020, à la réunion du comité régional de la région fédérale Force Ouvrière Territoriaux de Bourgogne du 25 mars 2020 ; ces demandes ont été rejetées par une décision du 10 mars 2020 ; il a formé un recours gracieux, reçu le 10 juillet 2020 ; 
 - la décision est entachée d'une erreur d'appréciation ; le conseil syndical et le comité départemental du groupement départemental Force Ouvrière des personnes des services publics et des services de santé de la Nièvre ainsi que le comité régional de la région fédérale Force Ouvrière Territoriaux de Bourgogne sont des organismes directeurs au sens de l'article 15 du décret du 3 avril 1985 ; en sa qualité de secrétaire général de la branche service public du groupement départemental, membre du bureau de la branche et du bureau du groupement départemental, il a qualité pour siéger au sein du conseil syndical et du comité départemental du groupement départemental et au sein du comité régional ; en sa qualité de délégué fédéral adjoint de la branche service public, il a qualité pour siéger au sein du bureau régional ; 
 - au cours des années précédentes, les autorisations spéciales d'absence pour assister à ces réunions lui ont systématiquement été accordées ;  
 - la décision est entachée d'un détournement de pouvoir ; l'établissement s'est empressé de rejeter la demande plutôt que de demander des précisions sur les horaires ; le refus semble s'expliquer par le climat de tension lié au mouvement de grève et au rôle qu'il a pris dans ce mouvement. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juillet 2021, la communauté de communes du Sud Nivernais, représentée par Adaes avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - le comité départemental est une instance d'administration ; les autres structures ne sont pas mentionnées dans les statuts ; aucune pièce ne justifie de la qualité de secrétaire du groupement départemental Force Ouvrière Territoriaux de la Nièvre ; M. A ne justifie pas avoir été mandaté pour participer à ces réunions ; elle ne peut accorder d'autorisation spéciale d'absence que lorsque les réunions se déroulent pendant le temps de travail, soit entre 5h et 12h12 ; 
 - la circonstance que M. A a obtenu des autorisations d'absence les années précédentes est sans incidence ;  
 - le moyen tiré du détournement de pouvoir n'est pas fondé. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 31 mars 2022 que cette affaire était susceptible, à compter du 14 avril 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 6 mai 2022 par une ordonnance du même jour. 
 En application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, des pièces produites par M. A en réponse à une demande du tribunal ont été enregistrées le 21 juin 2022 et communiquées. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 85-397 du 3 avril 1985 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C B, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard rapporteur public, 
 - et les observations de Me Hortance, représentant la communauté de communes du Sud Nivernais. 
 Considérant ce qui suit : 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 1. M. D A, adjoint technique territorial affecté au service de la collecte des déchets de la communauté de communes du Sud Nivernais, est également secrétaire général du groupement départemental Force Ouvrière Territoriaux. Par une décision du 10 mars 2020, la présidente de la communauté de communes du Sud Nivernais a refusé de lui accorder les autorisations spéciales d'absence qu'il avait sollicitées sur le fondement de l'article 16 du décret du 3 avril 1985. Il a présenté un recours gracieux contre cette décision le 10 juillet 2020 qui est resté sans réponse et a ainsi donné lieu à une décision implicite de rejet née le 10 septembre 2020. Par sa requête, M. A demande l'annulation de ces deux décisions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article 8 de la loi du 13 juillet 1983 : " Le droit syndical est garanti aux fonctionnaires. Les intéressés peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats. () ". Aux termes de l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984 : " Des autorisations spéciales d'absence qui n'entrent pas en compte dans le calcul des congés annuels sont accordées : / 1° Aux représentants dûment mandatés des syndicats pour assister aux congrès professionnels syndicaux fédéraux, confédéraux et internationaux et aux réunions des organismes directeurs des unions, fédérations ou confédérations dont ils sont membres élus. Les organisations syndicales qui sont affiliées à ces unions, fédérations ou confédérations disposent des mêmes droits pour leurs représentants () ". Aux termes de l'article 100-1 de la loi du 26 janvier 1984, en vigueur à la date de la décision attaquée : " I. ' Sous réserve des nécessités du service, les collectivités et établissements accordent un crédit de temps syndical aux responsables des organisations syndicales représentatives. Celui-ci comprend deux contingents : / () 1° Un contingent est utilisé sous forme d'autorisations d'absence accordées aux représentants syndicaux mandatés pour participer aux congrès ou aux réunions statutaires d'organismes directeurs des organisations syndicales d'un autre niveau que ceux indiqués au 1° de l'article 59 () ". 
 3. Aux termes de l'article 15 du décret du 3 avril 1985 : " Les autorisations d'absence mentionnées aux articles 16 et 17 sont accordées, sous réserve des nécessités du service, aux représentants des organisations syndicales mandatés pour assister aux congrès syndicaux ainsi qu'aux réunions de leurs organismes directeurs, dont ils sont membres élus ou pour lesquels ils sont nommément désignés conformément aux dispositions des statuts de leur organisation. / Les demandes d'autorisation doivent être formulées trois jours au moins avant la date de la réunion. Les refus d'autorisation d'absence font l'objet d'une motivation de l'autorité territoriale ". Aux termes de l'article 16 du même décret : " Dans le cas de participations aux congrès ou aux réunions des organismes directeurs des unions, fédérations ou confédérations de syndicats non représentées au Conseil commun de la fonction publique, la durée des autorisations spéciales d'absence accordées à un même agent, au cours d'une année, ne peut excéder dix jours. Les syndicats nationaux et locaux ainsi que les unions régionales, interdépartementales et départementales de syndicats qui leur sont affiliés disposent des mêmes droits. / Cette limite est portée à vingt jours par an dans le cas de participation aux congrès ou aux réunions des organismes directeurs des organisations syndicales internationales, ou aux congrès et aux réunions des organismes directeurs des unions, fédérations ou confédérations représentées au Conseil commun de la fonction publique. Les syndicats nationaux et locaux ainsi que les unions régionales, interdépartementales et départementales de syndicats qui leur sont affiliés disposent des mêmes droits ". Aux termes de l'article 17 du même décret : " Les représentants syndicaux mandatés pour participer aux congrès ou aux réunions statutaires des organismes directeurs d'organisations syndicales d'un autre niveau que ceux mentionnés à l'article 16 peuvent bénéficier d'autorisations d'absence imputées sur les crédits d'heure définis en application de l'article 14 ". 
 4. Les autorisations spéciales d'absence prévues par ces dispositions ont pour objet de permettre aux représentants des organisations syndicales, mandatés pour y assister, de se rendre aux congrès syndicaux ou aux réunions des organismes directeurs dont ils sont membres élus. Sur la demande de l'agent présentée à l'avance dans un délai raisonnable, l'administration doit, dans la limite du contingent éventuellement applicable, accorder cette autorisation en l'absence d'un motif s'y opposant tiré des nécessités du service, qui ne saurait être utilisé pour faire obstacle à l'exercice de la liberté syndicale, laquelle constitue une liberté fondamentale. 
 5. En premier lieu, la présidente de la communauté de communes du Sud Nivernais a refusé les autorisations spéciales d'absence sollicitées pour assister à des réunions du conseil syndical du groupement départemental des services publics et des services de santé de la Nièvre au motif que les statuts du groupement départemental ne mentionnaient pas cette instance. Si M. A fait valoir que chacune des deux branches représentées au sein du groupement départemental comprend un comité, également appelé conseil syndical, composé des délégués des syndicats de la branche concernée et des membres du bureau, cela ne ressort pas des statuts du groupement départemental adoptés le 23 octobre 2008, produits par M. A, lesquels ne mentionnent pas l'existence d'un conseil syndical ou d'un autre comité que le comité départemental et prévoient en leur article 11 que le groupement est administré par le comité départemental et par un bureau. Dans ces conditions, la présidente de la communauté de communes du Sud Nivernais n'a pas commis d'erreur d'appréciation en considérant que le comité syndical ne constituait pas un organisme directeur au sens de l'article 15 du décret du 3 avril 1985. 
 6. En deuxième lieu, l'article 11 des statuts du groupement départemental prévoit que ce groupement est administré par le comité départemental et par un bureau. Selon l'article 12 des statuts du groupement départemental, le comité départemental est composé des délégués de chaque syndicat. Aucune disposition des statuts ne prévoit explicitement, comme le soutient M. A, que les membres du bureau sont membres du comité départemental.  
 7. Toutefois, compte tenu de son rôle et de ses missions au sein du groupement départemental, le secrétaire général élu pour chaque branche, chargé de convoquer le comité départemental et de veiller au respect des décisions prises, et plus généralement de conduire tous les travaux relatifs aux revendications, aux élections, à la propagande et à l'éducation (article 14 des statuts) doit pouvoir assister aux réunions du comité départemental nonobstant la rédaction imparfaite et lacunaire des statuts concernant la composition du comité départemental et le fonctionnement des instances. M. A justifie être le secrétaire général du groupement départemental pour la branche services publics. Par suite, la présidente de la communauté de communes du Sud Nivernais n'était pas fondée à refuser les autorisations spéciales d'absence sollicitées par M. A pour participer aux réunions du comité départemental au motif que celui-ci ne produisait pas de mandat de délégué de son syndicat, lequel n'était pas requis dès lors que M. A était appelé à participer en sa qualité de secrétaire général.  
 8. En outre, la présidente de la communauté de communes du Sud Nivernais a également relevé que les convocations aux réunions du comité départemental ne mentionnaient pas d'heure de début ni de durée prévisible de la réunion de sorte qu'il n'était pas établi que les réunions auraient lieu pendant le temps de travail, soit de 5h à 12h12. M. A fait valoir que les réunions ont toujours lieu sur l'ensemble de la journée de 9h à 17h. Il n'est pas contesté que M. A a obtenu les années précédentes des autorisations spéciales d'absence pour se rendre à ces réunions pour la journée entière et la communauté de communes du Sud Nivernais ne fait état d'aucun élément nouveau lui permettant de douter de la réalité des horaires évoqués par M. A qui a en outre produit plusieurs attestations d'autres membres du bureau du groupement départemental indiquant que les réunions du comité départemental se déroulent habituellement sur une journée entière à compter de 9 heures. Dans ces conditions, la seule circonstance que les convocations ne précisaient pas l'horaire de début et la durée des réunions du comité départemental ne justifiait pas le rejet des demandes de M. A. 
 9. Enfin, la communauté de communes du Sud Nivernais, qui fait valoir en défense que le comité départemental n'est pas un organisme directeur, doit être regardée comme sollicitant une substitution de motifs. Toutefois, il ressort des statuts du groupement départemental que celui-ci est obligatoirement convoqué avant chaque réunion du comité régional précédant la réunion du comité national fédéral pour évoquer les points à l'ordre du jour du comité national fédéral (article 14), qu'il est amené à prendre des décisions quant au montant des cotisations (article 16), à la convocation du congrès, au lieu du congrès et aux modalités de prise en charge des frais lors des congrès (articles 6 et 10). L'article 11 des statuts prévoit que le groupement est administré par le comité départemental et par le bureau. Dans ces conditions, le comité départemental qui est selon les statuts une instance décisionnaire constitue un organisme directeur au sens de l'article 15 du décret du 3 avril 1985. La substitution de motifs sollicitée ne peut par suite être admise. 
 10. En troisième lieu, la présidente de la communauté de communes du Sud Nivernais a rejeté la demande d'autorisation spéciale d'absence pour participer à une réunion du comité régional aux motifs que la qualité d'organisme directeur de cette instance n'était pas établie et que M. A ne justifiait pas de sa qualité de membre de cette instance. M. A a produit les statuts datés du 2 décembre 2005 de la " région fédérale de Bourgogne " qui réunit les syndicats et sections de syndicats nationaux des départements de la Côte-d'Or, de la Nièvre, de la Saône-et-Loire et de l'Yonne relevant des branches Services Publics et Services de santé Force Ouvrière. Il ressort de l'article 4 de ces statuts que le groupement syndical est administré par un congrès régional, un conseil régional et un bureau régional. L'article 9 des statuts prévoit que le conseil régional ou comité régional est composé des membres du bureau régional et du secrétaire de groupement départemental de chaque branche de chaque département. Cet article prévoit que le comité régional doit se réunir obligatoirement avant la tenue de chaque comité national de la fédération afin d'examiner les questions à l'ordre du jour de celui-ci et de mandater, s'il y a lieu, les délégués fédéraux. En outre, selon l'article 15 des statuts, " les membres du bureau régional sont chargés de remplir les missions dévolues à la Région et définies à l'article premier des statuts ", sous le contrôle du comité régional (article 13). Ainsi le conseil régional et le bureau régional, qui partagent le pouvoir décisionnel selon les statuts, constituent des organismes directeurs au sens des dispositions précitées. En outre, M. A justifie, d'une part, être membre de droit du conseil régional en sa qualité de secrétaire général de la branche service public du groupement départemental de la Nièvre conformément à l'article 9 des statuts, d'autre part, être membre du bureau régional en qualité de délégué fédéral adjoint des services publics élu par le congrès régional.  Dans ces conditions, la présidente de la communauté de communes du Sud Nivernais a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation en refusant une autorisation spéciale d'absence pour la journée du 25 mars 2020 alors que M. A justifiait d'une convocation des membres du bureau régional, organe directeur, le 25 mars à 9h30, et d'une réunion des membres du comité régional, également organe directeur, le même jour à 10h30.  
 11. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 
 12. Il résulte de ce qui précède que les décisions du 10 mars 2020 et du 10 septembre 2020 doivent être annulées seulement en tant qu'elles ont refusé à M. A la délivrance d'autorisations spéciales d'absence pour assister aux réunions du comité départemental du groupement départemental des syndicats des personnels des services publics et des services de santé Force Ouvrière de la Nièvre et à la réunion du comité régional et du bureau régional de la Région fédérale Force Ouvrière des services publics et des services de santé de Bourgogne.  
 Sur les frais liés au litige :  
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de M. A, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la communauté de communes du Sud Nivernais et non compris dans les dépens. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre une somme de 1 300 euros à la charge de la communauté de communes du Sud Nivernais au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les décisions du 10 mars 2020 et du 10 septembre 2020 sont annulées en tant qu'elles refusent la délivrance à M. A d'autorisations spéciales d'absence pour assister aux réunions du comité départemental du groupement départemental des syndicats des personnels des services publics et des services de santé Force Ouvrière de la Nièvre et à la réunion du comité régional et du bureau régional de la Région fédérale Force Ouvrière des services publics et des services de santé de Bourgogne. 
 Article 2 : La communauté de communes versera la somme de 1 300 euros à M. A en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté de communes du Sud Nivernais sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. D A et à la communauté de communes du Sud Nivernais.  
 Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Philippe Nicolet, président, 
 M. Irénée Hugez, premier conseiller, 
 Mme Pauline Hascoët, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2022. 
 La rapporteure, 
 P. B 
 Le président, 
 P. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au préfet de la Nièvre en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Le greffier, 
 lc