TA30 · 1ère Chambre — 27 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 12 octobre 2020 et des mémoires complémentaires enregistrés le 24 août 2021, le 27 mars 2023 et le 12 mai 2023, M. et Mme B et A C, représentés par Me Hecquet, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures : 
 1) d'annuler la délibération du 5 mars 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Aubignan a approuvé le plan local d'urbanisme, ensemble la décision rejetant leur recours gracieux ; 
 2) de mettre à la charge de la commune d'Aubignan une somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération attaquée a été approuvée en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dans la mesure où : 
 . il n'est pas établi qu'une note de synthèse était jointe à la convocation adressée aux membres du conseil municipal ; 
 . il n'est davantage établi qu'à supposer qu'elle ait été jointe, cette note serait suffisamment détaillée ; 
 . enfin, il n'est pas établi que les documents composant le plan local d'urbanisme aient été mis à dispositions des membres du conseil municipal au cours de la séance du 5 mars 2020 ; 
 - la commune d'Aubignan n'établit pas que les mesures de publicité prévues aux articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme ont été respectées ; 
 - la délibération attaquée a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que ni l'institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée, ni le président du conseil régional du Sud n'avaient été préalablement consultés ; 
 - le dossier soumis à enquête publique était incomplet, dès lors qu'il ne comportait pas l'ensemble des avis des personnes publiques associées que la commune d'Aubignan était tenue de consulter, ce qui a privé le public d'une garantie ; 
 - le commissaire-enquêteur n'a pas répondu aux observations et questions transmises par courriers électroniques des 15 et 24 janvier 2020 et ne les a pas mentionnées dans son rapport ; celui-ci n'a pas davantage répondu aux treize autres courriers électroniques transmis par des habitants de la commune ; 
 - la création des zones UCi et UCpi est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les voies et réseaux qui desservent ces secteurs sont insuffisants et que ces zones disposent d'un potentiel agricole qui aurait dû conduire les auteurs du PLU à les classer en zone A ; 
 - les auteurs du PLU n'ont pas pris en compte l'arrêté du 3 septembre 2001 par lequel le préfet du Vaucluse avait déclaré d'utilité publique l'institution des périmètres de protection et les travaux de prélèvement des eaux des forages d'Aubignan. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 9 février 2021, la commune d'Aubignan, représentée par Me Marino-Philippe, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire à l'annulation de la délibération attaquée uniquement en tant qu'elle classe en zone U les parcelles appartenant aux requérants, et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge solidaire des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés ou sont inopérants. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Lagarde, 
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Hecquet, pour M. et Mme C. 
 Une note en délibéré présentée pour M. et Mme C a été enregistrée le 4 juillet 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 28 avril 2009, le conseil municipal de la commune d'Aubignan a prescrit la révision de son plan d'occupation des sols et l'élaboration d'un plan local d'urbanisme. Cette assemblée a ensuite arrêté le projet de plan local d'urbanisme par délibération du 5 septembre 2019, puis approuvé le PLU par délibération du 5 mars 2020. Par la présente requête, M. et Mme C demandent l'annulation de cette dernière délibération. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier qu'une note de synthèse jointe à la convocation expose, sur huit pages, le calendrier et les principales étapes ayant abouti au projet de plan local d'urbanisme, rappelle les objectifs poursuivis, les modalités de la concertation qui ont été suivies et précise que le commissaire-enquêteur a rendu un avis favorable au projet, accompagné d'une recommandation. La note présente enfin les principaux partis d'urbanisme retenus ainsi que les évolutions intervenues entre le projet arrêté et celui soumis à approbation. Les requérants ne produisent aucun élément à l'appui de leur moyen selon lequel cette note n'aurait pas été adressée aux membres du conseil municipal, ou que son contenu aurait été insuffisant pour leur permettre de se prononcer en toute connaissance de cause sur l'approbation du plan local d'urbanisme. Il suit de là que leur moyen doit être écarté en ses deux branches. 
 4. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 
 5. Les membres du conseil municipal tiennent de leur qualité de membres de cette assemblée appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit d'être informés de tout ce qui touche à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat et à l'occasion d'une délibération du conseil municipal, les membres de ce dernier doivent pouvoir consulter les pièces et documents nécessaires à leur information sur l'affaire faisant l'objet de cette délibération. Il s'ensuit que s'ils doivent disposer des projets de délibération et des documents préparatoires qui les accompagnent au début des séances au cours desquelles ces projets doivent être soumis au vote du conseil municipal, aucune disposition ni aucun principe n'impose au maire de communiquer aux conseillers municipaux, en l'absence d'une demande de leur part, le plan local d'urbanisme préalablement à la séance au cours de laquelle son approbation est soumise au vote. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des pièces composant le dossier de plan local d'urbanisme ont été adressées aux membres du conseil. Si M. et Mme C allèguent que les membres du conseil municipal ne disposaient pas des pièces composant le dossier de PLU lors de cette séance, il est constant qu'aucun membre du conseil municipal n'a fait d'observation relative à l'insuffisance des informations portées à leur connaissance. Les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que l'information des membres du conseil municipal aurait été insuffisante. 
 7. Selon l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme, la délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme fait l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21. Aux termes des dispositions de l'article R. 153-21 auquel il est renvoyé : " tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois () en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. () L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué. ". 
 8. Ces dispositions sont relatives au caractère exécutoire de la délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme de sorte que les conditions de sa publication sont sans influence sur sa légalité. Le moyen tiré de leur méconnaissance doit donc être écarté comme inopérant. 
 9. Aux termes de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme : " () les régions () sont associées à l'élaboration des () plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. ". Aux termes de l'article L. 153-16 du même code : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques, associées à son élaboration, mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 () ". Aux termes de l'article R. 153-4 du même code : " Les personnes consultées en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. / A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables ". Aux termes de l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au litige : " La région () élabore un schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires. / Ce schéma fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des différentes infrastructures d'intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d'habitat, de gestion économe de l'espace, d'intermodalité et de développement des transports, de maîtrise et de valorisation de l'énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l'air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets. () ".  
 10. Il est constant que le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires de la région Sud (SRADDET), intégrant le schéma régional de cohérence écologique (SRCE), document qui identifie les réservoirs de biodiversité et les corridors les reliant entre eux, a été approuvé par un arrêté du préfet de région daté du 15 octobre 2019. Dès lors que le SRADDET a été approuvé postérieurement à la délibération du 5 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Aubignan a arrêté le projet de plan local d'urbanisme, les requérants ne sont pas fondés à reprocher à la commune de ne pas avoir soumis pour avis ledit projet de plan au conseil régional du Sud.   
 11. Aux termes de l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime : " () les plans d'occupation des sols ou les documents d'urbanisme en tenant lieu () ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu'après avis () de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée () Il en va de même en cas de révision ou de modification de ces documents ". 
 12.  Il ressort du rapport de présentation du PLU que la surface globale des zones agricoles est réduite de 74,41 hectares et que les zones agricoles du plan d'occupation des sols d'une superficie de 2,30 hectares deviennent urbanisables au PLU. Le rapport ajoute qu'en ce qui concerne ces dernières zones, il s'agit de terres limitrophes à la zone agglomérée, le plus souvent isolées des grands tènements agricoles et en friche. Par les pièces qu'ils produisent, les requérants n'établissent pas que des parcelles à vocation viticole couvertes par une appellation d'origine contrôlée seraient concernées par cette ouverture à l'urbanisation. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime doit être écarté. 
 13. Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : () / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ". 
 14. Ainsi qu'il a été dit précédemment, le dossier soumis à enquête publique comportait l'ensemble des avis des personnes publiques associées que la commune d'Aubignan était tenue de consulter. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme doit, dès lors, être écarté. 
 15. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision. ". Aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " I. - Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire. / () ". Aux termes de l'article R. 123-13 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Pendant la durée de l'enquête, le public peut consigner ses observations et propositions sur le registre d'enquête, établi sur feuillets non mobiles, coté et paraphé par le commissaire enquêteur ou un membre de la commission d'enquête, tenu à sa disposition dans chaque lieu d'enquête ou sur le registre dématérialisé si celui-ci est mis en place. / En outre, les observations et propositions écrites et orales du public sont également reçues par le commissaire enquêteur ou par un membre de la commission d'enquête, aux lieux, jours et heures qui auront été fixés et annoncés dans les conditions prévues aux articles R. 123-9 à R. 123-11. / Les observations et propositions du public peuvent également être adressées par voie postale ou par courrier électronique au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête. / () ". Aux termes de l'article R. 123-18 du code de l'environnement : " () / Après clôture du registre d'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rencontre, dans un délai de huit jours, le responsable du projet, plan ou programme et lui communique les observations écrites et orales consignées dans un procès-verbal de synthèse. ". Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. () ". 
 16. Il résulte des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement que, si celles-ci n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a reproduit au sein d'un document intitulé " procès-verbal de synthèse d'enquête publique ", annexé à son rapport, l'intégralité des observations recueillies au cours de l'enquête publique, portées sur le registre ou adressées par courrier électronique. Les courriers électroniques adressés par Mme C les 13 et 14 janvier 2020, ainsi que les douze courriers électroniques adressés par d'autres administrés que les requérants reprochent au commissaire-enquêteur de ne pas avoir mentionnés dans le cœur de son rapport, figurent dans ce document. Le commissaire-enquêteur a analysé ces observations avant de les soumettre pour avis à la commune d'Aubignan. Il a, en fin de compte, émis un avis motivé favorable au projet qu'il a assorti d'une recommandation. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur auraient méconnu les exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. 
 17. Aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".  
 18. Il appartient aux auteurs d'un plan d'occupation des sols de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 19. Si les requérants allèguent, sans toutefois l'établir, que les zones UCi et UCpi seraient desservies par des voies d'une capacité insuffisante et présenteraient un potentiel agricole, il ressort des pièces du dossier que ces secteurs sont déjà urbanisés, ce qui n'est au demeurant pas contesté par M. et Mme C. Il s'ensuit que les requérants ne sont en tout état de cause pas fondés à soutenir que le classement en zone U des secteurs en litige serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 20. Aux termes de l'article L. 151-43 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme comportent en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article R. 151-51 du même code : " Les annexes au plan local d'urbanisme comprennent, s'il y a lieu, outre les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol appartenant aux catégories figurant sur la liste annexée au présent livre mentionnées à l'article L. 151-43, les éléments énumérés aux articles R. 151-52 et R. 151-53. ". L'article R. 151-53 de ce code prévoit enfin que : " Figurent également en annexe au plan local d'urbanisme, s'il y a lieu, les éléments suivants : / () 8° Les zones délimitées en application de l'article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales et les schémas des réseaux d'eau et d'assainissement et des systèmes d'élimination des déchets, existants ou en cours de réalisation, en précisant les emplacements retenus pour le captage, le traitement et le stockage des eaux destinées à la consommation, les stations d'épuration des eaux usées et le stockage et le traitement des déchets ; () ". 
 21. La circonstance qu'un PLU ne comporte pas en annexe les éléments mentionnés à l'article R. 151-53 a pour seul effet de rendre les servitudes correspondantes inopposables aux demandeurs d'autorisations d'utilisation du sol mais est sans incidence sur la légalité de ce plan. 
 22. M. et Mme C reprochent aux auteurs du PLU d'avoir insuffisamment pris en compte l'arrêté du 3 septembre 2001 par lequel le préfet du Vaucluse avait déclaré d'utilité publique l'institution des périmètres de protection et les travaux de prélèvement des eaux des forages d'Aubignan. Or, il est constant que cet arrêté, joint au PLU et publié sur le portail national de l'urbanisme, est opposable aux demandeurs d'autorisation d'utilisation du sol nonobstant la circonstance, au demeurant regrettable, que les auteurs du PLU aient omis de joindre au PLU la représentation graphique de la zone d'exclusion matérialisée par les cercles de 140 mètres de rayon, au sein de laquelle l'édification de toute construction nouvelle est interdite. Les requérants ne sont pas davantage fondés à reprocher aux auteurs du PLU d'avoir omis de reprendre dans certaines parties du règlement les prescriptions de l'arrêté, cette absence n'ayant ni pour objet, ni pour effet de rendre inopposables aux demandeurs d'autorisation d'utilisation du sol lesdites prescriptions, mentionnées par ailleurs par le portail national de l'urbanisme dans l'ensemble des secteurs concernés. Enfin, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme C dans leur mémoire enregistré le 12 mai 2023, il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des secteurs classés en zone U sont couverts par le réseau d'eaux pluviales. Les requérants ne sont ainsi pas fondés à soutenir que les dispositions de l'arrêté du 3 septembre 2001 conditionnant l'ouverture à l'urbanisation de l'ancienne zone 7NA à la mise en place d'un tel réseau auraient été méconnues. Il résulte de ce qui précède que le moyen invoqué par M. et Mme C tiré de l'insuffisante prise en compte et de la méconnaissance de l'arrêté du 3 septembre 2001 doit être écarté en toutes ses branches. 
 23. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. et Mme C doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Aubignan la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. et Mme C une quelconque somme à verser à la commune d'Aubignan. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Aubignan sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme B et A C et à la commune d'Aubignan. 
 Délibéré après l'audience du 27 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Antolini, président, 
 M. Lagarde, premier conseiller. 
 Mme Lahmar, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juillet 2023. 
  Le rapporteur, 
   
   
   
   
   
  F. LAGARDE       Le président, 
 J. ANTOLINI 
 La greffière, 
  A. OLSZEWSKI 
 La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.