TA83 · 1ère chambre — 13 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 16 novembre 2020, 10 décembre 2020 et 20 août 2021, la SAS La Gaudrade, représentée par Me Jorion, demande au Tribunal : 
 1°) d'annuler la décision n° 2020-109 du 23 septembre 2020 par laquelle la directrice générale de l'Etablissement Public Foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur (EPF PACA) a décidé d'exercer son droit de préemption sur les parcelles cadastrées section AN n° 722, 728 et 729 et situées chemin des Fourques sur le territoire de la commune de Roquebrune-sur-Argens ; 
 2°) d'enjoindre à l'EPF PACA de proposer au vendeur, Mme C épouse A, puis à l'acquéreur évincé, ou à toute structure s'y substituant, d'acquérir ce bien, conformément aux dispositions de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme, au prix auquel il l'a acquis, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, à compter de l'expiration d'un délai d'un mois après la notification de la présente décision ;  
 3°) de mettre à la charge de l'EPF PACA une somme de 4 500 euros à lui verser sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 - la décision attaquée est entachée d'incompétence de son auteur, à défaut d'apporter la preuve qu'une délibération du conseil d'administration, régulière et exécutoire, a effectivement donné compétence à sa directrice pour exercer le droit de préemption ; l'EPF doit fournir à ce titre la délibération du 5 mars 2020, la liste des membres du conseil d'administration ayant participé à son adoption, la copie des convocations adressées aux membres du conseil d'administration et le procès-verbal des débats ; l'EPF devra aussi apporter la preuve de son approbation par le préfet, la preuve de sa publication ou de son affichage ; 
 - il devra être apporté la preuve que le préfet était bien compétent pour déléguer son droit de préemption ; il doit être apporté la preuve que l'arrêté du préfet du Var du 26 décembre 2017 prononçant la carence définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation est bien entré en vigueur ; cet arrêté, qui est visé dans l'arrêté attaqué, vise la période 2014-2016 et il ne pouvait donc pas permettre de préempter un bien en 2020 ; 
 - il doit être établi que le préfet a régulièrement délégué son droit de préemption à l'EPF PACA ; il doit être démontré que M. Serge Jacob, secrétaire général de la préfecture, avait reçu délégation du préfet du Var pour préempter et déléguer ce droit ; 
 - l'EPF était incompétent car l'arrêté préfectoral du 23 septembre 2020 ayant délégué le droit de préemption à l'EPF n'est entré en vigueur que le lendemain, le 24 septembre 2020 ; 
 - la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure car la décision a été prise avant que l'avis du service de l'immobilier n'ait été obtenu ; cet avis est un avis obligatoire, en application des dispositions de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme ; la consultation du service des domaines préalablement à l'exercice du droit de préemption par le titulaire de ce droit constitue une garantie pour le titulaire du droit et pour l'auteur de la déclaration d'aliéner ; il devra être établi que c'est le préfet du Var qui a demandé et recueilli l'avis des domaines ; il devra également être établi que l'EPF a reçu cet avis avant d'exercer le droit de préemption ; 
 - la décision attaquée est insuffisamment motivée ; la décision litigieuse ne fait pas apparaître le type de construction, le public concerné, la taille des logements, le type de logements sociaux. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 - l'EPF PACA devra produire la délibération instituant le droit de préemption urbain sur le territoire de la commune ; 
 - il devra être produit la carte du zonage montrant que les parcelles litigieuses étaient bien incluses dans un secteur soumises au droit de préemption ; l'EPF PACA devra montrer que la commune a régulièrement institué un droit de préemption sur son territoire ; il devra être justifié de l'accomplissement des formalités de publicité conformément aux dispositions des articles R. 211-1 à R. 211-3 du code de l'urbanisme ; 
 - l'absence d'adoption du plan local d'urbanisme a rendu caduc le droit de préemption sur la commune ; en effet, l'absence de plan d'occupation des sols ou de plan local d'urbanisme interdit le possible droit de préemption sur la commune ; le droit de préemption ne peut s'appliquer que dans les parties urbanisées de la commune, ce qui n'est pas le cas des parcelles litigieuses ; 
 - la décision litigieuse de préemption du 23 septembre 2020 est tardive ; la déclaration d'aliéner a été reçue par la commune en date du 22 juin 2020 et le délai a été interrompu par le courrier de la préfecture du Var du 14 août 2020 ; 
 - il doit être établi que la visite du bien s'est déroulée conformément à la réglementation ; l'EPF doit établir que la demande de visite a été acceptée par le propriétaire dans un délai de 8 jours ; il doit être établi que le préfet du Var, qui détenait le droit de préemption, était présent lors de cette visite et qu'un procès-verbal a été réalisé à l'issue de cette visite ; 
 - il devra être établi que les procédures de publication et de notification de la décision ont été effectuées, conformément aux dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ; 
 - la décision de préemption est illégale car elle ne correspond à aucun projet suffisamment réel ; la zone d'implantation du projet se caractérise par un habitat peu dense et dispersé ; les règles d'urbanisme ne permettent qu'une constructibilité limitée ; 
 - la SAS La Gaudrade a obtenu un permis d'aménager de 5 lots sur les parcelles litigieuses le 17 août 2020. 
 Par des mémoires enregistrés les 17 février 2021 et 19 avril 2022, la commune de Roquebrune-sur-Argens, représentée par Me Marques, conclut au rejet de la requête et demande à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 17 juin 2021, l'Etablissement Public Foncier Provences-Alpes-Côte d'Azur, (EPF PACA), représenté par Me Ceccarelli- Le Guen, conclut au rejet de la requête et demande à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante une somme de 5 000 euros à lui verser sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 27 septembre 2021, le préfet du Var conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir qu'il n'a pas d'observations à faire sur la requête qui lui a été communiquée. 
 Par ordonnance du 2 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 19 juillet 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 11 avril 2023 : 
 - le rapport de M. Bailleux ; 
 - les conclusions de M. Cros, rapporteur public ; 
 - les observations de Me Jorion, représentant la SAS La Gaudrade ; 
 - les observations de Me Savereux-Joly, représentant l'EPF PACA ; 
 - les observations de M. D, représentant le préfet du Var ; 
 - et les observations de Me Marques, représentant la commune de Roquebrune-sur-Argens. 
 Considérant ce qui suit :  
 1.  La SAS La Gaudrade, souhaitant acquérir un terrain à bâtir d'une superficie de 2 920 mètres carrés, cadastré section AN n° 722, 728 et 729, et situé chemin des Fourques sur le territoire de la commune de Roquebrune-sur-Argens, a signé une promesse de vente avec Mme B C épouse A, propriétaire de ce terrain, pour un prix fixé à 440 000 euros. Le préfet du Var a, le 14 août 2020, fait une demande de renseignements et de visite du bien, qui a finalement eu lieu le 1er septembre 2020.  Le 23 septembre 2020, le préfet du Var, titulaire du droit de préemption sur la commune de Roquebrune-sur-Argens, suite à un arrêté de carence pris par le préfet le 26 décembre 2017, a pris une décision de délégation d'exercice du droit de préemption sur le bien au profit de l'EPF PACA. Cet arrêté a fait l'objet d'une publication, le même jour, au recueil des actes administratifs de la préfecture du Var. Le même jour, le 23 septembre 2020, la directrice de l'EPF PACA a pris une décision de préemption de l'immeuble, au prix mentionné dans la Déclaration d'Intention d'Aliéner (DIA), soit 440 000 euros. Cette décision a été signifiée le 24 septembre 2020 à la SAS La Gaudrade. Il s'agit de la décision attaquée dans la présente instance. 
 Sur l'intervention de la commune :  
 2. Aux termes de l'article R. 632-1 du code de justice administrative : " L'intervention est formée par mémoire distinct. Les dispositions du chapitre IV du titre Ier du livre IV relatif à la transmission des requêtes par voie électronique sont applicables aux interventions. Le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction ordonne, s'il y a lieu, que ce mémoire en intervention soit communiqué aux parties et fixe le délai imparti à celles-ci pour y répondre. Néanmoins, le jugement de l'affaire principale qui est instruite ne peut être retardé par une intervention ". 
 3. En l'espèce, la commune fait valoir qu'elle dispose d'un intérêt à agir car d'une part les terrains préemptés se situent sur son territoire et d'autre part le projet litigieux a pour objet la réalisation de logements locatifs sociaux sur le territoire de la commune de Roquebrune-sur-Argens, qui est carencée en logements sociaux. La commune dispose donc d'un intérêt à agir au maintien de la décision litigieuse. Ainsi, son intervention doit être admise, au regard des dispositions précitées de l'article R. 632-1 du code de justice administrative. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " () Pendant la durée d'application d'un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l'Etat dans le département lorsque l'aliénation porte sur un des biens ou droits énumérés aux 1° à 4° de l'article L. 213-1 du présent code, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention prévue à l'article L. 302-9-1 précité. Le représentant de l'Etat peut déléguer ce droit à () à un établissement public foncier créé en application des articles L. 321-1 ou L. 324-1 du présent code, () ". En outre, selon les dispositions de l'article L. 221-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'entrée en vigueur d'un acte réglementaire est subordonnée à l'accomplissement de formalités adéquates de publicité, notamment par la voie, selon les cas, d'une publication ou d'un affichage, sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables. Un acte réglementaire entre en vigueur le lendemain du jour de l'accomplissement des formalités prévues au premier alinéa, sauf à ce qu'il en soit disposé autrement par la loi, par l'acte réglementaire lui-même ou par un autre règlement. Toutefois, l'entrée en vigueur de celles de ses dispositions dont l'exécution nécessite des mesures d'application est reportée à la date d'entrée en vigueur de ces mesures ". 
 5. En l'espèce, il est constant que, ainsi que vu précédemment, le préfet du Var a, par un arrêté du 26 décembre 2017, constaté la carence en logements sociaux de la commune, sur le fondement des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. Cet arrêté a eu pour effet de transférer le droit de préemption au préfet du Var sur le territoire de la commune de Roquebrune-sur-Argens, pour la période allant du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2020. Par un arrêté du 23 septembre 2020, publié au recueil des actes administratifs de la préfecture le même jour, le préfet du Var a délégué le droit de préemption qu'il détenait sur les parcelles cadastrées section AN n° 722, 728 et 729 situées sur le territoire de la commune, à l'EPF PACA. Cet arrêté, qui est un acte réglementaire, et qui ne comporte pas de dispositions particulières relatives à son entrée en vigueur, est donc entré en vigueur, conformément aux dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, le lendemain, soit le 24 septembre 2020. Par conséquent, l'EPF PACA n'était pas compétent le 23 septembre 2020, lorsque sa directrice a pris sa décision de préemption des biens litigieux. Le fait, ainsi que le fait valoir l'EPF PACA, que la décision soit devenue exécutoire le même jour que l'arrêté préfectoral du 23 septembre 2020, n'a pas d'incidence sur la légalité de la décision attaquée, qui s'apprécie à la date de son édiction, et non à la date à laquelle elle est devenue exécutoire. Il ressort donc des pièces du dossier que la société requérante est fondée à soutenir que la directrice de l'EPF PACA n'était pas compétente lorsqu'elle a pris sa décision. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être accueilli. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler la décision du 23 septembre 2020 par laquelle la directrice de l'EPF PACA a exercé le droit de préemption sur les parcelles litigieuses. 
 6. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués par la SAS Gaudrade n'est de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 7. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". 
 8. Par ailleurs, selon les dispositions de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité. Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation, conformément aux règles mentionnées à l'article L. 213-4. A défaut d'acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l'acquisition. Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2 ". Enfin, l'article L. 213-14 du code de l'urbanisme dispose que : " En cas d'acquisition d'un bien par voie de préemption ou dans les conditions définies à l'article L. 211-5, le transfert de propriété intervient à la plus tardive des dates auxquelles seront intervenus le paiement et l'acte authentique. Le prix d'acquisition est payé ou, en cas d'obstacle au paiement, consigné dans les quatre mois qui suivent soit la décision d'acquérir le bien au prix indiqué par le vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive de la juridiction compétente en matière d'expropriation, soit la date de l'acte ou du jugement d'adjudication. En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa du présent article, le vendeur peut aliéner librement son bien ".  
 9. Il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'ancien propriétaire ou par l'acquéreur évincé et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, d'une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l'acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. A ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s'il ne l'a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de proposer à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. 
 10. En l'espèce, la société requérante demande à ce qu'il soit enjoint à l'EPF PACA, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, de proposer au vendeur, puis, le cas échéant, à elle-même en qualité d'acquéreur évincé, d'acquérir le bien en litige, conformément aux dispositions précitées de l'article L213-11-1 du code de l'urbanisme, au prix auquel l'EPF l'a acquis, soit 440 000 euros. 
 11. La société requérante soutient que le transfert de propriété, au sens de l'article L213-14 précité, c'est-à-dire y compris le paiement du prix, a nécessairement eu lieu à la date du jugement. En réponse à une lettre du Tribunal du 5 avril 2023 invitant l'EPF PACA à indiquer au Tribunal si le transfert de propriété avait eu lieu au sens de l'article L. 213-14 du code de l'urbanisme, l'EPF PACA a reconnu que ce transfert de propriété était bien intervenu, et a d'ailleurs produit à l'instance l'acte authentique du 21 décembre 2020, qui rappelle que le paiement du prix doit intervenir dans les quatre mois de la décision de préemption. Si cette preuve du paiement n'est pas apportée, l'EPF PACA ne soutient pas qu'il n'aurait pas eu lieu. Ainsi, il y a lieu de considérer que le transfert de propriété, au sens des dispositions de l'article L. 213-14 du code de l'urbanisme est bien intervenu. 
 12. En outre, l'EPF PACA n'ayant pas répondu aux conclusions à fin d'injonction, pas plus que le préfet du Var ou la commune de Roquebrune-sur-Argens, il ne résulte pas de l'instruction que le bien immobilier en question aurait été employé au projet en vue duquel le droit de préemption a été exercé, ni qu'il aurait fait l'objet de travaux significatifs, ni encore qu'il aurait été cédé à un tiers. Il suit de là que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général. 
 13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que l'annulation prononcée implique nécessairement, en application des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, qu'il soit enjoint à l'EPF PACA de proposer, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision, l'acquisition du bien illégalement préempté à Mme C épouse A (ancienne propriétaire) et, en cas de renonciation de celle-ci, à la SAS La Gaudrade (acquéreur évincé mentionné dans la DIA), dans les conditions prévues à l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir ces mesures d'injonction d'une quelconque astreinte. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 14. L'EPF PACA versera à la SAS La Gaudrade une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions de l'EPF PACA ainsi que celles de la commune de Roquebrune-sur-Argens, parties perdantes dans la présente instance, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 DECIDE 
 Article 1er : L'intervention volontaire de la commune de Roquebrune-sur-Argens est admise. 
 Article 2 : La décision susvisée de la directrice de l'Etablissement Public Foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur du 23 septembre 2020 exerçant le droit de préemption sur les parcelles cadastrées section AN n° 722, 728 et 729 est annulée. 
 Article 3 : Il est enjoint à l'Etablissement Public Foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur de proposer, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision, l'acquisition du bien illégalement préempté à Mme C épouse A et, en cas de renonciation de celle-ci, à la SAS La Gaudrade, dans les conditions prévues à l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme. 
 Article 4 : L'Etablissement Public Foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur versera à la SAS La Gaudrade une somme de 2 000 (deux mille) euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions de l'Etablissement Public Foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur ainsi que celles de la commune de Roquebrune-sur-Argens sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de la SAS La Gaudrade est rejeté. 
 Article 6 : La présente décision sera notifiée à la SAS La Gaudrade, à l'Etablissement Public Foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur, à Mme B C épouse A et à la commune de Roquebrune-sur-Argens.  
 Copie en sera adressée au préfet du Var. 
 Délibéré après l'audience du 11 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Privat, président,  
 M. Riffard, premier conseiller, 
 M. Bailleux, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition du greffe le 13 juin 2023.  
 Le rapporteur, 
 Signé : 
 F. BAILLEUX 
 Le président, 
 Signé : 
 J-M. PRIVAT La greffière, 
 Signé : 
 G. RICCI 
 La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Et par délégation, 
 La greffière.