TA44 · 1ère Chambre — 27 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 13 mars 2020, le Syndicat national de la publicité numérique demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler le règlement local de publicité intercommunal d'Angers Loire Métropole dans son intégralité ;   
 2°) à titre subsidiaire, d'annuler les articles P.B, P.G, P.H, P.2.6 et P.5.6 du règlement local de publicité intercommunal d'Angers Loire Métropole ainsi que le plan de zonage en tant qu'il classe une parcelle sur laquelle est exploité un dispositif numérique en zone Publicité 3 b ;  
 3°) de mettre à la charge d'Angers Loire Métropole une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - le règlement attaqué est illégal à raison de la différence de traitement entre la publicité supportée par le mobilier urbain et les autres dispositifs publicitaires, qui est sans rapport avec l'objectif de protection du cadre de vie, seul objectif poursuivi par la police spéciale de la publicité extérieure dès lors que le mobilier urbain et les dispositifs publicitaires sont équivalents d'un point de vue " physique " ou " matériel ", leur seule différence reposant sur leur modèle économique ; 
 - les différences de traitement entre mobilier urbain et dispositifs publicitaires numériques instituées par l'article P.B, l'article P.G., l'article P.H., P.2.6, l'article P.5.6 ne reposent sur aucun motif lié à la protection du cadre de vie ;  
 - le juge doit effectuer un contrôle de la proportionnalité des mesures eu égard aux principes de nécessité et de proportionnalité posés par la jurisprudence, par le droit interne et par l'article 16.1 de la directive 2006/123 du Parlement et du Conseil du 12 décembre 2016 relative aux services dans le marché intérieur de la directive service applicable en l'espèce et dès lors qu'est en cause la liberté du commerce et de l'industrie ;  
 - la limitation de la surface des publicités numériques en zone de publicité n°5 et la mise en conformité qui en découle est disproportionnée compte tenu des coûts de dépose et de remplacement des dispositifs de plus de 6 m² et du gain marginal en termes de protection du cadre de vie, cette réduction de format n'étant pas motivée dans le rapport de présentation et concernant les seuls dispositifs numériques ;  
 - le classement du terrain situé 2 square de la Penthière à Angers en zone publicité 3 b est illégal dès lors que ce terrain présente les mêmes caractéristiques que celui situé sur le trottoir d'en face et qui est lui classé en zone publicité 6b.  
 Par un mémoire, enregistré le 14 octobre 2022, Angers Loire Métropole, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Milin, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Rouhaud, avocat de Angers Loire Métropole.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le syndicat national de la publicité numérique demande l'annulation de la délibération du 13 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de Angers Loire Métropole a approuvé le règlement local de publicité intercommunal (RPLi). 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. L'article L. 581-2 du code de l'environnement dispose que : " Afin d'assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux pré-enseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique au sens précisé par décret en Conseil d'Etat. () ". Aux termes de l'article L. 581-14 du code de l'environnement : " L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la métropole de Lyon ou, à défaut, la commune peut élaborer sur l'ensemble du territoire de l'établissement public ou de la commune un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. () ". Ces dispositions confèrent ainsi aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l'affichage, qui leur permet notamment d'interdire dans ces zones toute publicité ou certaines catégories de publicité en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés. 
 3. Aux termes de l'article R. 581-42 du code de l'environnement : " Le mobilier urbain peut, à titre accessoire eu égard à sa fonction et dans les conditions définies par la présente sous-section, supporter de la publicité non lumineuse ou de la publicité éclairée par projection ou par transparence. Il ne peut pas supporter de la publicité numérique dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants et dans les espaces définis aux 3°, 7° et 8° de l'article L. 581-8. Il respecte les conditions applicables aux dispositifs publicitaires prévues par les articles R. 581-30, R. 581-31, R. 581-34, R. 581-35 et R. 581-41. Lorsqu'il supporte de la publicité numérique il ne peut être placé à moins de 10 mètres d'une baie d'habitation située sur un fonds voisin lorsque la publicité numérique est visible de la baie et située parallèlement à celle-ci. La distance se mesure de la partie inférieure de la baie jusqu'à la partie supérieure de l'écran numérique. Dans les autres cas, il est placé conformément aux prescriptions du règlement local de publicité, ou, à défaut, celles de l'autorité compétente en matière de police. ". 
 4. Le syndicat requérant fait état de plusieurs dispositions du RPLi règlementant de façon restrictive la publicité sur mobilier urbain, parmi lesquelles l'article P.B. des prescriptions communes qui dispose que " la publicité est interdite au sein des composantes patrimoniales identifiées au PLUi. Elle est également interdite à moins de 25 mètres de tous points de ces composantes, dans les limites de l'unité foncière sur laquelle elles se trouvent. / Cette règle ne s'applique pas à la publicité sur mobilier urbain. ", l'article P.G. des prescriptions communes selon lequel " les règles de densité édictées dans le présent règlement ne s'appliquent pas à la publicité sur mobilier urbain ", l'article P.H. aux termes duquel " la surface des dispositifs publicitaires définie dans le présent règlement s'applique pour chaque surface. / La surface unitaire maximale des dispositifs, hors mobilier urbain, s'entend comme englobant la totalité du dispositif publicitaire, encadrement compris. / S'agissant du mobilier urbain, la surface unitaire maximale s'entend hors encadrement ", l'article P.2.6. applicable à la zone de publicité n°2 aux termes duquel : " La publicité numérique est autorisée sur le mobilier urbain. / Sa surface est limitée à 2 mètres carrées. / La distance entre deux faces numériques en co-visibilité depuis l'espace public est d'au-moins 100 mètres. " et enfin l'article P.5.6. applicable dans la zone de publicité n°5 qui dispose que : " La publicité numérique est autorisée. / Elle n'est autorisée sur mobilier urbain que pour les communes de plus de 100 000 habitants. / Sa surface est limitée à 6 mètres carrés, y compris sur mobilier urbain. / La distance entre deux faces numériques en co-visibilité depuis l'espace public est d'au-moins 200 mètres. Cette règle ne s'applique pas au mobilier urbain. ".  
 5. Il ressort du rapport de présentation du RPLi d'Angers Loire Métropole que les auteurs du règlement ont entendu " distinguer la publicité supportée par le mobilier urbain et la publicité hors mobilier urbain " en raison des " objectifs différents recherchés par ces deux types de support " dès lors que " le mobilier urbain ne supporte de la publicité qu'à titre accessoire et répond à un besoin de service public (abris-voyageurs, communication et information des habitants) alors que les autres dispositifs publicitaires n'ont pour objet que de supporter toute inscription, forme ou image destinée à attirer l'attention du public à des fins commerciales " et que " l'installation de mobilier urbain est soumise à l'accord de la collectivité, préservant ainsi le domaine public d'implantations intempestives par leur nombre ou malencontreuses par leur position. " de sorte que " c'est pour ces raisons que la publicité supportée par le mobilier urbain est, dans de rares cas et dans certaines zones définies par le RLPi, réglementée de manière moins contraignantes que les autres supports publicitaires. ".  
 6. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit. Le mobilier urbain se différencie des autres dispositifs pouvant accueillir de la publicité numérique en ce qu'il n'a qu'une vocation publicitaire accessoire et a pour objet principal de répondre aux besoins des administrés. Dans ces conditions, en n'interdisant pas la publicité sur mobilier urbain à moins de 25 mètres des composantes patrimoniales identifiées au plan local d'urbanisme intercommunal, en exonérant le mobilier urbain des règles de densité et de distance entre deux faces de publicité numérique en co-visibilité depuis l'espace public en zone 6, en excluant l'encadrement du calcul de la surface des dispositifs publicitaires sur mobilier urbain, en réservant la publicité numérique au seul mobilier urbain dans la zone 2 correspondant au site patrimonial remarquable d'Angers et au quai Félix Faure, et en dépit de l'impact visuel équivalent pouvant résulter d'une publicité numérique sur un support scellé au sol ou apposé sur du mobilier urbain, les dispositions attaquées n'ont pas institué de discrimination illégale et n'ont pas méconnu le principe d'égalité. Ces dispositions ne présentent pas davantage un caractère disproportionné qui serait incompatible avec les objectifs énoncés par les dispositions du point 1 de l'article 16 de la directive n° 2006/123 du Parlement européen et du conseil du 12 décembre 2006. 
 7. L'article P.5.6 du RLPi prévoit, dans la zone de publicité 5 correspondant aux entrées d'agglomération et aux voies structurantes que : " La publicité numérique est autorisée. / Elle n'est autorisée sur mobilier urbain que pour les communes de plus de 10 000 habitants*. Sa surface est limitée à 6 mètres carrés, y compris sur mobilier urbain. / La distance entre deux faces numériques en co-visibilité depuis l'espace public est d'au moins 200 mètres. Cette règle ne s'applique pas au mobilier urbain ". Contrairement à ce que soutient le requérant, le rapport de présentation, après avoir exposé les inconvénients et les avantages que présente la publicité numérique, explique que la conciliation de ceux-ci passe par une autorisation encadrée de ce type de dispositifs, en fonction des zones de publicité du règlement et du degré de protection du cadre de vie qui s'y attache. Ainsi, si la publicité numérique est strictement encadrée en zones 2 et 3 du règlement, " une présence plus importante du numérique est admise dans les grands lieux de passage que sont les grands axes (zone 5) et les zones d'activité (zone 6b, elle est toutefois interdite en zone 6a), sous des formats de 6m² à 8m². / () Le cumul de ces dispositions doit permettre également de maîtriser la qualité et l'impact global des panneaux publicitaires numériques sur le paysage tout en permettant leur présence. ". Par ailleurs, si le requérant soutient que la mise en œuvre de ces dispositions entraînera des frais de dépose et de remplacement de 8 panneaux numériques régulièrement installés en zone 5 présentant actuellement une surface de 8m², eu égard à l'objectif affiché dans le rapport de présentation de limiter l'impact des dispositifs publicitaires sur le cadre de vie, cette modification ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie, alors en outre que le code de l'environnement prévoit un délai de deux ans à compter de son adoption pour se conformer aux nouvelles dispositions. Enfin, le requérant ne peut utilement soutenir qu'une différence de superficie de 2 m2 est, s'agissant en outre d'écrans publicitaires numériques, sans effet esthétique.  
 8. La zone de publicité n°3b du règlement en litige correspond aux centres et quartiers résidentiels des communes de plus de 10 000 habitants ou de moins de 10 000 habitants appartenant à l'unité urbaine d'Angers, à l'exception de 3 communes présentant un caractère plus rural (Bouchemaine, Beaucouzé et Mûrs-Erigné), définis par le rapport de présentation comme " des lieux de vie des habitants et où la circulation automobile y est modérée " de sorte que " la publicité doit [] y avoir une place limitée afin de préserver la qualité du cadre de vie des personnes qui y séjournent ou les traversent. ". La zone de publicité n°6b correspond aux zones d'activités et aux zones commerciales, dans lesquelles la réglementation est la plus souple.  
 9. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section HX n°249, sur le territoire de la commune d'Angers, sur laquelle est implanté un dispositif publicitaire numérique, est classée en zone 3b par le RLPi d'Angers Loire métropole. Si ce panneau se trouve implanté à proximité d'un carrefour giratoire qui est pour partie bordé par des commerces, il se situe également à côté d'une vaste zone résidentielle composée des squares de la Penthière et de la Pérussaie, classée en zone UD du plan local d'urbanisme intercommunal correspondant à un tissu d'habitat collectif, tandis que la zone adjacente, située au nord-est, classée en zone 6B, constitue une zone commerciale et d'activités, constituée de vastes bâtiments à usage non-résidentiel, située de l'autre côté du carrefour giratoire, le long de la rue du Grand Launay et de la rue de la Chambre aux Deniers. Il suit de là que le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que le classement de la parcelle HX n°249 et du panneau publicitaire qu'elle supporte en zone de publicité n°3b par le RLPi serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 10. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat national de la publicité numérique n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 13 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de Angers Loire Métropole a approuvé le règlement local de publicité intercommunal. 
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Angers Loire Métropole, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme sur ce fondement. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions que Angers Loire Métropole présente également à ce titre. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête du syndicat national de la publicité numérique est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de Angers Loire Métropole présentées sur le fondement de l'article L. 761-1du code de l'urbanisme sont rejetées.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat national de la publicité numérique et à Angers Loire Métropole. 
 Délibéré après l'audience du 30 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Durup de Baleine, président,  
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023. 
 La rapporteure, 
 C. MILINLe président, 
 A. DURUP DE BALEINE 
 La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire, en ce qui le concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 N°2003354