TA21 · 1ère chambre — 5 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 23 décembre 2020, 25 octobre 2021 et 20 janvier 2022, la société Le Moulin Simonot, représentée par Me Ferrari, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité totale de 238 468 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'absence de notification préalable à la Commission européenne d'arrêtés tarifaires en matière d'achat d'électricité produite à partir de centrales photovoltaïques et du refus opposé à sa demande tendant à ce que l'Etat procède à la régularisation de ces arrêtés ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 10 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - l'Etat a commis une faute en s'abstenant de notifier à la Commission européenne les arrêtés tarifaires du 10 juillet 2006 et 12 janvier 2010 relatifs au rachat de l'électricité issue d'installations photovoltaïques constitutifs d'une aide d'Etat, alors même que la Commission européenne n'a pas estimé que ce régime serait incompatible avec le marché commun ; 
 - cette faute est à l'origine de l'illégalité de cette aide, laquelle a été opposée par le juge judiciaire pour rejeter sa demande de condamnation de la société Enedis à l'indemniser de son manque à gagner en raison de son refus fautif de conclure un contrat d'achat d'électricité ;  
 - il en résulte une rupture d'égalité devant les charges publiques et une distorsion de concurrence entre les producteurs d'électricité ayant bénéficié des tarifs avantageux et les exploitants qui, comme elle, n'ont pu bénéficier de tels tarifs, ce qui porte atteinte au principe de confiance légitime et de sécurité juridique ; 
 - l'Etat a également commis une faute en refusant de régulariser sa situation par l'adoption d'un arrêté tarifaire dûment notifié à la Commission européenne ; 
 - ces fautes lui ont causé des préjudices liés à l'impossibilité de dégager, durant vingt ans, une marge sur le chiffre d'affaires généré par l'exploitation de la centrale, qu'elle évalue à 229 968 euros, aux frais engagés en pure perte pour développer la centrale photovoltaïque d'un montant de 8 500 euros et aux frais de justice qu'elle a exposés pour sa défense, d'un montant de 10 000 euros ; 
 - le lien de causalité est établi entre ces préjudices et les fautes invoquées, alors en outre qu'est sans incidence sur ce lien la date de complétude du dossier de demande de raccordement.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 19 janvier 2022, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à ce que la société Enedis la garantisse de toute condamnation prononcée à son encontre. 
 Elle fait valoir que : 
 - à titre principal, si l'absence de notification de l'arrêté du 12 janvier 2010 à la Commission européenne est une illégalité fautive susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat, il n'en est résulté aucun préjudice indemnisable, dans la mesure où les préjudices invoqués sont dépourvus de lien de causalité avec cette faute, que le juge judiciaire a estimé que le tarif de rachat de l'électricité fixé par cet arrêté procède d'une aide d'Etat illégale et que les préjudices invoqués sont exclusivement imputables à la faute de l'opérateur de raccordement ayant empêché la requérante de retourner le devis de raccordement accepté avant le 2 décembre 2010 ; 
 - l'absence de notification de l'arrêté du 12 janvier 2010 à la Commission européenne n'est pas susceptible de porter une atteinte au principe de confiance légitime, ni de caractériser une rupture d'égalité de traitement ou de porter atteinte à la concurrence, dès lors que tous les opérateurs de production d'électricité photovoltaïque sont placés dans une situation identique et que l'exclusion de la société requérante du dispositif introduit par l'arrêté du 12 janvier 2010 résulte de la modification réglementaire intervenue avec le décret du 9 décembre 2010 et non de l'absence de notification de cet arrêté à la Commission européenne ; 
 - la faute alléguée qui aurait consisté à refuser de régulariser la situation de la requérante, outre qu'elle n'est pas assortie des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, n'est pas démontrée et aucun lien de causalité direct et certain entre les préjudices invoqués et cette faute n'est établi ; 
 - les préjudices allégués ne sont établis ni dans leur principe ni dans leur montant ; 
 - à titre subsidiaire, il conviendrait d'appeler la société Enedis en garantie, dès lors que la demande indemnitaire présentée par la requérante a pour origine le manquement de cette société à son obligation d'instruire sa demande de raccordement dans les délais qui lui étaient impartis. 
 Par une ordonnance du 24 janvier 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 9 février 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - le code de l'énergie ; 
 - la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ; 
 - la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ; 
 - le décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ; 
 - le décret n° 2001-410 du 10 mai 2001 ; 
 - le décret n° 2010-1510 du 9 décembre 2010 ; 
 - l'arrêté du 10 juillet 2006 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ; 
 - l'arrêté du 12 janvier 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ; 
 - l'arrêté du 4 mars 2011 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viotti, conseillère, 
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Le Moulin Simonot a développé un projet visant à créer une centrale photovoltaïque d'une puissance de 57 kWc. Afin de bénéficier d'un contrat d'achat d'électricité sur le fondement de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, elle a présenté à la société ERDF, devenue la société Enedis, gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité, une demande de raccordement de l'installation au réseau électrique qui en a accusé réception et a estimé que le dossier était complet au 27 août 2010. La société espérait ainsi bénéficier des tarifs d'achat d'électricité fixés par l'arrêté du 12 janvier 2010. A l'issue du délai de trois mois qui lui était imparti à compter de la date à laquelle la demande était complète, la société Enedis n'a pas adressé à la société Le Moulin Simonot une proposition technique et financière de raccordement de l'installation considérée au réseau. Or, par un décret du 9 décembre 2010 dit " moratoire ", l'obligation d'achat de l'électricité produite par certaines installations utilisant l'énergie radiative du soleil mise à la charge de la société EDF a été suspendue pour trois mois, sauf s'agissant des installations pour lesquelles le producteur aurait notifié au gestionnaire de réseau, avant le 2 décembre 2010, son acceptation de la proposition technique et financière de raccordement au réseau. Ce décret prévoyait également qu'à l'issue de la période de suspension, de nouvelles demandes de raccordement devraient être présentées. Les nouveaux tarifs d'achat par la société EDF de l'électricité d'origine photovoltaïque ont été fixés par un arrêté du 4 mars 2011, à des conditions moins avantageuses pour les producteurs. La société Le Moulin Simonot n'a donc pas été en mesure de retourner un devis de raccordement avant le 2 décembre 2010, date à laquelle les conditions tarifaires applicables sont devenues moins favorables. Estimant qu'elle avait perdu la possibilité de réaliser des gains du fait du manquement de la société Enedis à son obligation d'instruire la demande de raccordement dans le délai qui lui était imparti, la société Le Moulin Simonot l'a assignée en réparation de son préjudice devant les juridictions judiciaires. Par un arrêt n° 19-17007 du 31 mars 2021, la chambre commerciale de la Cour de cassation a estimé que le manque à gagner allégué par la société n'était pas un préjudice indemnisable puisqu'il se fondait sur un régime d'aide d'Etat illégal, faute pour l'Etat d'avoir notifié à la Commission européenne, préalablement à leur mise en œuvre, les arrêtés tarifaires du 10 juillet 2006 et du 12 janvier 2010. Par la présente requête, la société Le Moulin Simonot demande au tribunal de condamner l'État à lui verser la somme de 238 468 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'absence de notification préalable à la Commission européenne d'arrêtés tarifaires en matière d'achat d'électricité produite à partir de centrales photovoltaïques et du refus opposé à sa demande tendant à ce que l'Etat procède à la régularisation de ces arrêtés. 
 Sur la responsabilité de l'Etat : 
 2. L'article 10 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, ultérieurement codifié à l'article L. 314-1 du code de l'énergie, a institué à la charge d'EDF et des entreprises locales de distribution une obligation d'achat de l'électricité produite par des installations d'une puissance installée inférieure ou égale à 12 mégawatts, utilisant des énergies renouvelables, dont l'énergie radiative du soleil au moyen de panneaux photovoltaïques, avec des modalités de tarification incitatives fixées réglementairement, le surcoût en découlant étant financé par la contribution au service public de l'électricité, acquittée par les consommateurs. Un arrêté du 10 juillet 2006 avait fixé un coût de rachat à un tarif très supérieur au prix du marché, applicable selon la date de réception de la demande complète de contrat de rachat d'électricité, ainsi que le prévoyait le décret du 10 mai 2001 susvisé, et garanti pendant toute la durée du contrat de rachat, d'une durée habituelle de vingt ans après raccordement effectif au réseau public. Toutefois, par deux arrêtés du 12 janvier 2010, l'arrêté précité du 10 juillet 2006 a été abrogé et de nouvelles conditions tarifaires moins avantageuses ont été édictées. Par le décret du 9 décembre 2010 dit " moratoire ", le Premier ministre a suspendu pour une durée de trois mois à compter de son entrée en vigueur, soit le 10 décembre 2010, l'obligation de conclure un contrat d'achat de l'électricité produite par les installations, d'une puissance installée inférieure ou égale à 12 mégawatts, utilisant l'énergie radiative du soleil, à l'exception, d'une part, des installations pour lesquelles la somme des puissances crêtes situées sur la même toiture ou la même parcelle est inférieure ou égale à 3 kilowatts et, d'autre part, de celles dont le producteur avait notifié au gestionnaire de réseau, avant le 2 décembre 2010, son acceptation de la proposition technique et financière de raccordement au réseau, sous réserve, pour ces dernières installations, qu'elles soient mises en service dans des délais qu'il a précisés. Il a prévu qu'à l'issue de la période de suspension, les pétitionnaires dont la demande avait fait l'objet d'une suspension devraient présenter une nouvelle demande complète de raccordement au réseau pour bénéficier d'un contrat d'obligation d'achat, entraînant l'application de tarifs moins incitatifs, fixés notamment par l'arrêté du 4 mars 2011 susvisé. 
 3. En outre, aux termes du paragraphe 1 de l'article 107 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ". Le paragraphe 3 de l'article 108 du même traité prévoit que : " La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché intérieur, aux termes de l'article 107, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale ". Cette dernière stipulation impose aux autorités des Etats membres une obligation de notification de tout régime d'aide d'Etat à la Commission européenne dont la méconnaissance affecte la validité des actes comportant mise à exécution des mesures d'aides et l'intervention ultérieure d'une décision finale de la Commission, déclarant ces mesures compatibles avec le Marché commun, n'a pas pour conséquence de régulariser a posteriori les actes invalides.  
 4. En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, la qualification d'aide au sens de l'article 107 requiert qu'il s'agisse d'une intervention de l'Etat ou au moyen de ressources d'Etat et que cette intervention soit susceptible d'affecter les échanges entre Etats membres, accorde un avantage à son bénéficiaire et fausse ou menace de fausser la concurrence. Dans une ordonnance du 15 mars 2017, Société Enedis (aff. C-515/16), la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que " l'article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu'un mécanisme de compensation intégrale des surcoûts imposés à des entreprises en raison d'une obligation d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative solaire à un prix supérieur à celui du marché, dont le financement est supporté par tous les consommateurs finals d'électricité sur le territoire national, tel que celui résultant de la loi no 2000-108 du 10 février 2000, modifiée par la loi no 2006-1537 du 7 décembre 2006, constitue une intervention de l'État ou au moyen de ressources d'État ". 
 5. Il résulte de l'interprétation ainsi donnée par la Cour de justice de l'Union européenne que le régime mis en place par la loi du 10 février 2000 accordant aux installations de production d'énergie renouvelable un tarif supérieur au prix du marché, dans les conditions définies par les arrêtés du 10 juillet 2006 et 12 janvier 2010, a le caractère d'une aide d'État. Il est constant que l'Etat français n'a pas respecté son obligation de notification préalable à la Commission européenne, entachant ainsi d'illégalité les divers actes réglementaires pris pour son exécution, et notamment les arrêtés fixant les tarifs des 10 juillet 2006 et 12 janvier 2010. 
 6. En vertu du paragraphe 3 de l'article 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne tel qu'interprété par la Cour de justice de l'Union européenne, il incombe aux juridictions nationales de tirer toutes les conséquences de l'illégalité découlant du défaut de notification préalable à la Commission d'une mesure nationale constituant une aide d'État. S'il incombe aux juridictions nationales de sauvegarder les droits des justiciables face à une éventuelle méconnaissance, de la part des autorités nationales, de l'interdiction de mise à exécution des aides avant l'adoption, par la Commission, d'une décision les autorisant, ces juridictions doivent prendre pleinement en considération l'intérêt de l'Union européenne et ne doivent pas adopter une mesure qui aurait pour seul effet d'étendre le cercle des bénéficiaires de l'aide. 
 7. En premier lieu, dès lors qu'une illégalité est fautive, elle est comme telle et quelle qu'en soit la nature susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat à la condition qu'elle soit à l'origine des préjudices subis.  
 8. La société requérante soutient que le défaut de notification du régime d'aide décrit aux points précédents, emportant l'illégalité des actes règlementaires pris pour sa mise en œuvre, l'a privée du bénéfice des tarifs préférentiels, ce qui est à l'origine de ses préjudices, tenant, d'une part aux frais qu'elle a engagés en pure perte pour réaliser son projet de centrale photovoltaïque, et, d'autre part, à une perte de chance de percevoir les bénéfices sur toute la durée du contrat d'achat d'électricité passé avec EDF. Toutefois, il résulte de l'instruction que si elle n'a pu bénéficier de conditions tarifaires plus favorables, c'est en raison des agissements de la société ERDF devenue Enedis, qui ne lui a pas renvoyé une proposition technique et financière dans les délais impartis. Dans ces conditions, la société requérante n'établit pas l'existence d'un lien de causalité suffisamment direct et certain entre l'illégalité fautive commise par l'Etat et les préjudices allégués. Au surplus, il ne résulte pas de l'instruction que la société Le Moulin Simonot ait dû abandonner son projet et que les études techniques, les frais d'obtention d'un permis de construire, les frais d'établissement des baux ou encore les frais induits par le dépôt d'un dossier de raccordement aient été exposés en vain, alors que cette installation a été mise en service et que la société requérante a bénéficié d'un contrat d'achat d'électricité, au plus tard à compter du mois de décembre 2012.  
 9. En deuxième lieu, à supposer même que la société requérante pouvait bénéficier des tarifs préférentiels issus de l'arrêté du 12 janvier 2010, l'illégalité entachant ce texte réglementaire en raison de la violation par l'Etat français de son obligation de notification préalable du dispositif d'aide d'Etat à la Commission européenne ne permettait pas, en tout état de cause, de regarder l'absence de perception de telles aides illégales comme un préjudice indemnisable, dès lors que l'Etat français était tenu de ne pas les verser avant que la Commission statue sur la compatibilité de ce régime d'aide au regard des règles du marché commun. Il s'ensuit que la société requérante ne saurait se prévaloir d'un quelconque manque à gagner du fait de ne pas avoir pu bénéficier des tarifs issus des arrêtés litigieux, ni en tout état de cause solliciter, ainsi qu'il a été dit au point 4, le remboursement des frais engagés pour mener à bien son projet. 
 10. En troisième lieu, la société requérante ne peut invoquer un préjudice tenant à une discrimination entre les bénéficiaires des tarifs avantageux issus des arrêtés précités et les exploitants qui, comme elle, n'ont pu bénéficier de tels tarifs, dès lors que ces opérateurs ne sont pas placés dans la même situation juridique tenant notamment à la date de raccordement au réseau électrique ou la date de conclusion des contrats de rachat d'électricité. 
 11. En quatrième lieu, compte tenu du caractère impératif du contrôle des aides étatiques opéré par la Commission européenne en application des dispositions communautaires, les entreprises bénéficiaires d'une aide ne sauraient avoir, en principe, une confiance légitime dans la régularité de l'aide que si celle-ci a été accordée dans le respect de la procédure prévue par ces dispositions. Un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s'assurer que cette procédure a été respectée. En particulier, lorsqu'une aide est mise à exécution, y compris par le moyen d'un dispositif législatif, sans notification préalable à la Commission de sorte qu'elle est illégale en vertu de l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le bénéficiaire de l'aide ne peut avoir, à ce moment, une confiance légitime dans la régularité de l'octroi de celle-ci. 
 12. La société Le Moulin Simonot n'invoque aucune circonstance exceptionnelle qui lui aurait permis de fonder une confiance légitime dans le caractère régulier de l'aide dont elle escomptait bénéficier. Elle n'est pas non plus fondée à invoquer le principe de sécurité juridique dès lors que le risque que l'aide soit déclarée incompatible avec le droit communautaire était prévisible dès sa mise à exécution. Au surplus, lorsqu'un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l'adoption d'une mesure de nature à affecter ses intérêts, il ne peut invoquer le bénéfice du principe de confiance légitime lorsque cette mesure est finalement adoptée, aucune disposition du droit de l'Union européenne n'imposant le maintien d'une obligation de conclure un contrat d'achat d'électricité à des conditions tarifaires inchangées. Les dispositions de l'article 10 de la loi du 10 février 2000, qui prévoient l'obligation de conclure un contrat d'achat d'électricité, ont également, dès l'origine, autorisé le Gouvernement à suspendre cette obligation dans l'hypothèse où elle ne répondrait plus aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements. Par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, le législateur est intervenu pour préciser que les contrats régis par l'article 10 de la loi du 10 février 2000 n'étaient conclus et n'engageaient les parties qu'à compter de leur signature. Le développement trop rapide des installations de production d'électricité à partir de l'énergie radiative du soleil et le niveau excessif du tarif d'achat, pesant sur le coût de l'électricité pour le consommateur, avaient été soulignés, notamment, par différents avis de la Commission de régulation de l'énergie et par un rapport du conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies et de l'inspection générale des finances. Dans ces conditions, alors même que les arrêtés fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil prévoyaient que la date de demande complète de raccordement au réseau public par le producteur déterminait les tarifs applicables à une installation, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un opérateur prudent et avisé n'aurait pas été mis en mesure de prévoir la suspension provisoire de l'obligation d'achat et la remise en cause des tarifs applicables aux installations pour lesquelles un contrat n'aurait pas encore été signé. 
 13. En dernier lieu, la société Le Moulin Simonot se borne à soutenir que l'Etat a commis une faute en refusant d'adopter un nouvel arrêté tarifaire régulièrement notifié à la Commission européenne. Toutefois, la société requérante n'avait, en tout état de cause, aucun droit acquis au maintien des conditions tarifaires fixés par l'arrêté du 12 janvier 2010. Il s'ensuit qu'elle n'est pas fondée à soutenir que l'Etat, qui a procédé à l'abrogation de l'arrêté litigieux ainsi qu'il lui était loisible de le faire, aurait commis une faute en s'abstenant de procéder à la régularisation des tarifs prévus par cet arrêté. 
 14. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société Le Moulin Simonot n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de l'Etat à raison du défaut de notification préalable à la Commission européenne des arrêtés tarifaires en matière d'achat d'électricité produite à partir de centrales photovoltaïques et du refus opposé à sa demande tendant à ce que l'Etat procède à la régularisation de ces arrêtés.  
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à la société Le Moulin Simonot au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Le Moulin Simonot est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Le Moulin Simonot et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Rousset, président, 
 Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
 Mme Océane Viotti, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 O. ViottiLe président, 
 O. Rousset      
 La greffière, 
 C. Chapiron 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 No 2003539