TA35 · 1ère Chambre — 27 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 23 août 2020, 16 septembre 2022 et 19 octobre 2022, la société à responsabilité limitée Domaine Arvor et M. B C, représentés par Me Boisset, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 27 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat de cette communauté d'agglomération ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière au regard des articles L. 153-11 et L. 132-11 du code de l'urbanisme, ainsi que de l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales ;  
 - le classement par le règlement graphique de leurs parcelles situées à Lanvallay en zone A est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ; 
 - ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 15 juillet 2021 et 3 octobre 2022, la communauté d'agglomération Dinan Agglomération, représentée par la SELARL Arès, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable, à défaut pour les requérants de justifier de leur intérêt à agir ; 
 - elle est irrecevable en raison de sa tardiveté ; 
 - aucun des moyens soulevés par les requérants n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de M. C, tant en son nom propre qu'en qualité de gérant de la SARL Domaine Arvor, et de Me Hipeau, de la SELARL Arès, représentant la communauté d'agglomération Dinan Agglomération. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 13 mars 2017, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat de cette communauté d'agglomération créée le 1er janvier 2017. Par une délibération du 25 mars 2019, il a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat. Il a été décidé, par une délibération du 25 mars 2019, d'appliquer les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme. Par une délibération du 22 juillet 2019, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération a à nouveau arrêté le projet de plan. L'enquête publique s'est déroulée entre les 12 août et 20 septembre 2019. Le 27 janvier 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local d'urbanisme par une délibération dont les requérants demandent l'annulation. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 132-11 du code de l'urbanisme : " Les personnes publiques associées : / 1° Reçoivent notification de la délibération prescrivant l'élaboration du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / 2° Peuvent, tout au long de cette élaboration, demander à être consultées sur le projet de schéma de cohérence territoriale ou de plan local d'urbanisme ; / 3° Emettent un avis, qui est joint au dossier d'enquête publique, sur le projet de schéma ou de plan arrêté ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. () ". 
 3. Aux termes de l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable : " () IV. - Le conseil de développement est consulté sur l'élaboration du projet de territoire, sur les documents de prospective et de planification résultant de ce projet, ainsi que sur la conception et l'évaluation des politiques locales de promotion du développement durable du périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale. () ". 
 4. Il ressort tant de la délibération du 13 mars 2017 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat et précisant les objectifs poursuivis et les modalités de concertation que des délibérations des 25 mars et 22 juillet 2019 arrêtant le projet de ce plan, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que ces délibérations prévoient chacune expressément leur notification aux personnes publiques associées qu'elles énumèrent, y compris au président du conseil régional de Bretagne, au conseil de développement, au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains pour la première délibération et au " président de Dinan Agglomération en tant que président de l'autorité organisatrice de mobilité " pour les deux autres. En l'absence d'éléments circonstanciés avancés par les requérants au soutien de leurs moyens tirés de l'absence de notification aux personnes publiques associées de la délibération du 13 mars 2017 et de l'absence d'association de ces personnes et du conseil de développement à la procédure, leurs allégations ne sauraient remettre en cause ces mentions factuelles précises, qui font foi jusqu'à preuve du contraire. En outre, il ressort du rapport de la commission d'enquête que, notamment, les personnes publiques associées et le conseil régional de Bretagne ont été consultés sur le projet arrêté de plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat. Dans ces conditions, les moyens tirés de vices de procédure au regard des articles L. 132-11 et L. 153-11 du code de l'urbanisme, ainsi que de l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales du code général des collectivités territoriales doivent être écartés. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 
 6. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 7. Le projet d'aménagement et de développement durables comprend une orientation intitulée " La frange littorale : pour une vie à l'année sur un territoire animé " qui vise notamment à permettre, dans l'objectif de développer l'activité touristique du littoral, " le développement et la qualification d'une offre d'hébergements marchands diversifiés ". Pour l'ensemble du territoire communautaire, il prévoit, d'une part, que " le PLUi identifiera les équipements communautaires d'intérêt touristique, ainsi que les espaces de loisirs-nature et autres espaces à vocation touristique sur l'ensemble du territoire " et, d'autre part, que " le projet affirme la volonté de montée en gamme et de diversification des modes d'hébergement touristique ". En outre, le projet d'aménagement et de développement durables prévoit notamment les objectifs de " renforcer la place des centralités au sein des communes " et d'" inscrire le développement économique dans un cadre de consommation d'espace maîtrisé ". Il précise qu'" hors zone urbaine existante, l'urbanisation diffuse ainsi que l'urbanisation en chapelet de faible profondeur seront abandonnées au profit du maintien des zones agricoles, naturelles et des coupures d'urbanisation ". 
 8. Le rapport de présentation mentionne quant à lui la volonté des auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat de " considérer le tourisme comme un objectif de développement autant qu'un cadre de valorisation pour le territoire ". Il relève à cet égard que " la stratégie s'articule autour de deux éléments majeurs : / - la maîtrise de l'attractivité du territoire, en ciblant les possibilités d'implantation de nouveaux équipements touristiques (restaurants, hôtels), notamment au sein des zones urbaines ; / - l'accompagnement de projets spécifiques et du développement d'activités isolées localisées en zones agricoles ou naturelles en proposant des règles d'urbanisation différenciées au regard de la situation communale (commune non littorale, possibilité de construction ; communes littorales, extension limitée uniquement). / Le premier point () vise à préserver l'attractivité touristique du territoire tout en évitant la dilution de cette dynamique au sein du tissu urbain. Ainsi, le principe de périmètre de centralité énoncé dans le cadre du SCoT et appliqué aux commerces de détails s'applique également aux hôtels et restaurants. Sont identifiés de fait, dans le cadre du PUiH, des espaces où la construction de nouveaux hôtels ou restaurants est admise et celle ou l'extension et changement de destination vers la vocation restaurant ou hébergement hôtelier et touristique sont admis ". Il précise par ailleurs que " les activités isolées font partie intégrante de la vie économique de l'intercommunalité. Leur maintien est un des objectifs politiques de l'intercommunalité. En relation avec les éléments énoncés dans le cadre du PADD de Dinan Agglomération, le règlement vise à accompagner l'évolution des activités implantées. Ainsi, le PLUiH de Dinan Agglomération mobilise l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme dans l'objectif de permettre de manière ponctuelle les nouvelles constructions au regard des besoins énoncés. Des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitée (STECAL) zonées en Nt sont créées en ce sens ". 
 9. Il résulte enfin du règlement graphique que le terrain exploité par la SARL Domaine Arvor, composé des parcelles cadastrées section A nos 14, 15, 16, 23 et 24, est classé en zone agricole A du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat. 
 10. Il ressort des pièces du dossier que ce terrain situé dans la commune non littorale de Lanvallay, qui comprend quelques constructions et est bordé sur plusieurs de ses côtés par de vastes espaces agricoles, accueille une activité exploitée par la SARL Domaine Arvor d'hébergements insolites à vocation touristique, tels que des cabanes dans les arbres, des bulles et différents types d'hébergements traditionnels de pays étrangers. Les requérants soutiennent que son classement en zone agricole est incohérent avec le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal en matière de politique touristique et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables qui entend notamment permettre le développement et de diversification des modes d'hébergement touristique. Toutefois, s'il est vrai que les extraits précités du projet d'aménagement et de développement durables et du rapport de présentation démontrent que les auteurs de ce plan ont entendu promouvoir les activités liées au tourisme et la diversification des modes d'hébergement touristique, notamment par le développement d'activités isolées localisées en zones agricoles, il en ressort également que ces derniers ont souhaité, d'une manière plus générale, inscrire le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat dans un cadre de consommation d'espace maîtrisé, privilégiant par ailleurs le développement des périmètres de centralité. Ainsi, le parti pris invoqué par les requérants ne saurait être regardé comme ayant pour objet ni pour effet de permettre l'implantation de nouvelles constructions sur tous les terrains du territoire communautaire accueillant une activité d'hébergement touristique, y compris d'hébergements insolites, par la création de secteurs de taille et de capacité d'accueil limitée. Au surplus, la cohérence entre le règlement graphique et le projet d'aménagement et de développement durables devant être appréciée à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, le classement du terrain en litige ne peut à lui seul, en tout état de cause, être regardé comme étant de nature à établir une incohérence à cet égard. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme en raison de l'incohérence du règlement graphique avec le parti d'aménagement et les orientations du projet d'aménagement et de développement durables doit être écarté. 
 11. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé. 
 12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 13. Il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies produites, qu'alors même que le terrain composé des parcelles cadastrées section A nos 14, 15, 16, 23 et 24 dont les requérants contestent le classement en zone agricole A est en partie construit, il reste largement végétalisé et en partie cultivé, de sorte qu'il n'apparaît pas lui-même dépourvu de tout potentiel agronomique, biologique ou économique. De plus, alors même qu'il borde par ailleurs un secteur comprenant quelques constructions implantées de manière peu dense également classé en zone A, il se trouve au sein d'une zone agricole et naturelle très étendue. Dans ces conditions, et alors en outre qu'il ressort du projet d'aménagement et de développement durables que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont entendu modérer la consommation de l'espace, ces derniers n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant le terrain en litige en zone agricole A. 
 14. Enfin, le classement d'un terrain relève d'un choix résultant du parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme qu'il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier, dès lors que ce classement n'est pas manifestement erroné ni fondé sur des faits matériellement inexacts. Par suite, les requérants ne peuvent utilement faire valoir que ce terrain aurait pu être regardé comme un secteur de taille et de capacité d'accueil limitée et, ainsi, être classé en zone Nt. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la communauté d'agglomération Dinan Agglomération, que la SARL Domaine Arvor et M. C ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 27 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat de cette communauté d'agglomération. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté d'agglomération Dinan Agglomération, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée à ce titre par la SARL Domaine Arvor et M. C. 
 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SARL Domaine Arvor et M. C le versement de la somme globale de 1 500 euros à la communauté d'agglomération Dinan Agglomération au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SARL Domaine Arvor et M. C est rejetée. 
 Article 2 : La SARL Domaine Arvor et M. C verseront à la communauté d'agglomération Dinan Agglomération la somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Domaine Arvor, première dénommée, représentante unique des requérants dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, ainsi qu'à la communauté d'agglomération Dinan Agglomération. 
 Délibéré après l'audience du 13 janvier 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Bozzi, premier conseiller, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. A 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet des Côtes d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.