TA59 · 1ère Chambre — 22 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 23 mai 2020, 26 janvier et 10 mai 2021, l'association Sauvegardons Ambleteuse demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle le président de la communauté de communes de la Terre des 2 Caps a refusé d'abroger partiellement le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) approuvé par délibération du 4 décembre 2019 : 
 - en tant qu'il édicte les règles de hauteur maximale des constructions dans ses articles UAd-9, UCb-9, UCd-9, 1AUh-9, A-9 et N-9 ; 
 - et en tant qu'il autorise dans les articles UAc-9, UAd-9, Uba-9, UBb-9, UCa-9, UCb-9 et UCd-9 une tolérance maximale d'un mètre ou, dans l'article A-9, de deux mètres " lorsque la hauteur fixée ne permet pas d'édifier un nombre entier d'étages droits " ;  
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes de la Terre des 2 Caps la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - sa requête est recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt à agir ;  
 - la délibération du 4 décembre 2019 est illégale dès lors que la délibération du 13 décembre 2017 n'a pas été publiée conformément aux dispositions de l'article R. 143-15 du code de l'urbanisme, faisant obstacle à la bonne information du public ; 
 - elle est illégale compte tenu de l'insuffisance de la procédure de concertation, en méconnaissance des dispositions des articles L. 103-1 et suivants du code de l'urbanisme et des modalités définies dans la délibération du 13 décembre 2017 ;  
 - le règlement du PLUi, plus particulièrement ses articles UAd-9, UCb-9, UCd-9, 1AUh-9, A-9, N-9, UAc-9, Uba-9, UBb-9 et UCa-9, méconnait les dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme pour ne pas s'inscrire en cohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable ;  
 - la délibération du 4 décembre 2019 est illégale dès lors que les règles de hauteur qu'elle fixe aux articles UAd-9, UCb-9, UCd-9, 1AUh-9, A-9, N-9, UAc-9, Uba-9, UBb-9 et UCa-9 méconnaissent les dispositions de l'article L. 152-5 du code de l'urbanisme, ne permettant pas d'assurer une intégration harmonieuse au sein du bâti existant et dans le milieu environnant ;  
 - elle est illégale dès lors que le rapport de présentation ne justifie pas des majorations des règles de hauteur, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme ;  
 - elle est illégale dès lors que la tolérance prévue aux articles UAc-9, UAd-9, Uba-9, UBb-9, UCa-9, UCb-9, UCd-9 et A-9 excède les dérogations susceptibles d'être accordées sur le fondement des dispositions des articles L. 152-3 à L. 152-6 du code de l'urbanisme ;  
 - elle est illégale dès lors que ces nouvelles règles de hauteur méconnaissent le principe d'extension limitée tel que prévu à l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 décembre 2020 et 9 avril 2021, la communauté de communes de la Terre des 2 caps, représentée par Me Peyrical, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de l'association requérante la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - le vice de procédure tenant à l'absence d'affichage de la délibération du 13 décembre 2017 est irrecevable, en application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme et, en tout état de cause, inopérant ;  
 - le vice de procédure tenant à l'insuffisance de la concertation est irrecevable, inopérant en ce qu'il porte sur la définition des modalités de la concertation et, en tout état de cause, infondé ;  
 - les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme et de la loi littorale sont insuffisamment précis pour en apprécier le bien-fondé et, en tout état de cause, infondés ;  
 - le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 152-3 à L. 152-6 du code de l'urbanisme est inopérant et, en tout état de cause, infondé ;  
 - les autres moyens soulevés dans la requête sont infondés.   
 La clôture d'instruction a été fixée au 12 mai 2021 par une ordonnance du 12 avril 2021.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Piou,  
 - les conclusions de Mme Allart, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. A, représentant l'association Sauvegardons Ambleteuse, et celles de Me Jablonski, substituant Me Peyrical, représentant la communauté de communes. 
 Une note en délibéré, enregistrée le 20 avril 2024, a été produite par l'association Sauvegardons Ambleteuse.  
 Une note en délibéré, enregistrée le 14 mai 2024, a été produite pour la communauté de communes de la Terre des 2 Caps. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 4 décembre 2019, la communauté de communes de la Terre des 2 Caps a adopté son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Par un courrier reçu le 30 janvier 2020, l'association Sauvegardons Ambleteuse a sollicité l'abrogation partielle du PLUi en tant qu'il édicte certaines règles de hauteur. Ce recours gracieux ayant été rejeté par décision du 26 mars 2020, l'association demande au tribunal d'annuler cette dernière décision. 
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi, dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 3. Il en résulte que l'association requérante doit être regardée comme demandant l'annulation, d'une part, de la délibération du 4 décembre 2019 par laquelle la communauté de communes de la Terre des 2 Caps a approuvé son PLUi en tant qu'elle édicte les règles de hauteur maximale des constructions dans ses articles UAd-9, UCb-9, UCd-9, 1AUh-9, A-9, N-9 et en tant qu'elle autorise dans les articles UAc-9, UAd-9, Uba-9, UBb-9, UCa-9, UCb-9, UCd-9 et A-9 une tolérance maximale d'un à deux mètres lorsque la hauteur fixée ne permet pas d'édifier un nombre entier d'étages droits, et d'autre part, la décision du 26 mars 2020 par laquelle le président de cette communauté de communes a rejeté son recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. () ". Aux termes de l'article L. 103-2 de ce code, dans sa version applicable au litige : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; () ". Aux termes du L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente ". Et aux termes de l'article L. 103-6 de ce même code : " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan. () ". La légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme. De telles modalités ne sauraient être regardées comme ayant été respectées si, bien que formellement exécutées, elles l'ont été dans des conditions les privant de tout effet utile et n'ont, ainsi, pas permis d'associer réellement le public à l'élaboration du projet de plan local d'urbanisme.  
 5. Il ressort des termes de la délibération du 13 décembre 2017 que le conseil communautaire de la communauté de communes de la Terre des 2 Caps a défini comme suit les modalités de la concertation : " 1. les moyens envisagés pour informer : information par tout moyen, et notamment au travers du journal de la communauté de communes et des bulletins municipaux des communes qui le souhaiteront ; informations sur le site internet de la communauté de communes; 2. Les moyens pour recueillir les avis du public : ouverture d'un registre au siège de la Terre des 2 Caps et dans les 21 mairies permettant de recueillir les remarques, propositions, avis des acteurs locaux et de la population tout au long de la procédure ; 3. L'association des différentes partenaires institutionnels : organisation de réunion publique au cours de la procédure ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier qu'une réunion publique a été organisée le 27 juin 2018 au siège de la communauté de communes de la Terre des 2 Caps, laquelle avait donné lieu à un affichage au siège de cette communauté de communes ainsi que sur ses réseaux sociaux, à une publication dans des journaux locaux et sur le site de la communauté de communes, que des registres ont été mis à disposition du public au siège de la communauté de communes et dans les mairies des communes membres et que des ateliers et réunions se sont tenus avec les différentes communes membres et les services de l'Etat. Toutefois, les affiches annonçant la réunion du 27 juin 2018 se bornent à évoquer une simple réunion d'information sur la procédure de révision du PLUi et à mentionner de façon évasive ses objectifs, sans précision aucune sur l'organisation d'une procédure de concertation et les modalités selon lesquelles le public serait appelé à participer. Par ailleurs, aucune diffusion d'une telle information n'est intervenue dans les bulletins municipaux des communes membres ou dans celui de la communauté de communes. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le public ait été informé de la mise à disposition de registres destinés à recueillir ses observations. La très faible information du public en amont a conduit à une très faible participation à cette étape de l'élaboration du plan local d'urbanisme, les registres n'ayant recueilli qu'une unique observation, alors cependant que l'enquête publique a donné lieu à une participation massive de la population. Enfin, le bilan de la concertation a été dressé le 21 novembre 2018, alors même que l'annulation par ce tribunal, par un jugement du 19 juin 2018, du PLUi alors en vigueur avait induit la nécessité d'approuver un nouveau PLUi et non de conduire une simple révision, sans que le public ait été informé de ce changement de cadre et d'échelle de la procédure suivie. Dans ces circonstances, il y a lieu de considérer que la très faible information du public sur la mise en œuvre de la phase de concertation n'a pas permis de donner un effet utile aux modalités qui avaient été prévues par la délibération du 13 décembre 2017, au demeurant partiellement mises en place. Par suite, le moyen tiré de ce vice de procédure doit être accueilli.  
 7. En second lieu, aux termes de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone () ". 
 8. Il ne ressort pas des pièces du dossier, plus particulièrement des termes du rapport de présentation, que celui-ci comporterait des justifications s'agissant tant des majorations des règles de hauteurs décidées, sur le territoire de la commune d'Ambleteuse, au sein des zones UAc, UAd, Uba, UBb, UCa, UCb, UCd, A et N et des différences instituées entre ces zones, que de leur nécessité au regard des objectifs du projet d'aménagement et de développement durable (PADD).  Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que le rapport de présentation est entaché d'une insuffisance et méconnait ce faisant les dispositions précitées.  
 9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à accueillir es conclusions à fin d'annulation présentées par l'association requérante. 
 10. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : () 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. () ". Le vice retenu au point 8 n'est pas régularisable au sens et pour l'application de ces dispositions.  
 11. Eu égard à l'étendue des conclusions formulées par l'association requérante et compte tenu de tout ce qui précède, la délibération du 4 décembre 2019 par laquelle la communauté de communes de la Terre des 2 Caps a approuvé son PLUi est annulée en tant qu'elle édicte les règles de hauteur maximale des constructions dans ses articles UAd-9, UCb-9, UCd-9, 1AUh-9, A-9 et N-9 et en tant qu'elle autorise dans ses articles UAc-9, UAd-9, Uba-9, UBb-9, UCa-9, UCb-9, UCd-9 et A-9 une tolérance d'un mètre ou deux mètres lorsque la hauteur fixée ne permet pas d'édifier un nombre entier d'étages droits. Par voie de conséquence, la décision du 26 mars 2020 par laquelle le président de cette communauté de communes a rejeté le recours gracieux présenté par l'association Sauvegardons Ambleteuse doit également être annulée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association Sauvegardons Ambleteuse, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la communauté de communes de la Terre des 2 Caps demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées à ce titre par l'association requérante qui ne justifie pas avoir engagé de frais pour saisir la juridiction.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du conseil communautaire de la Terre des 2 Caps du 4 décembre 2019 est annulée en tant qu'elle édicte les règles de hauteur maximale des constructions dans ses articles UAd-9, UCb-9, UCd-9, 1AUh-9, A-9 et N-9 et en tant qu'elle autorise dans ses articles UAc-9, UAd-9, Uba-9, UBb-9, UCa-9, UCb-9, UCd-9 et A-9 une tolérance d'un mètre ou deux mètres lorsque la hauteur fixée ne permet pas d'édifier un nombre entier d'étages droits. 
 Article 2 : La décision du 26 mars 2020 par laquelle le président de la communauté de communes de la Terre des 2 Caps a rejeté le recours gracieux de l'association Sauvegardons Ambleteuse est annulée.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association Sauvegardons Ambleteuse et à la communauté de communes de la Terre des 2 Caps. 
 Délibéré après l'audience du 16 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Leguin, présidente, 
 M. Borget, premier conseiller,  
 Mme Piou, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. PIOU 
 La présidente, 
 signé 
 A-M. LEGUINLa greffière, 
 signé 
 S. SING 
 La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
                          Pour expédition conforme, 
                          La greffière,