TA80 · 4ème Chambre — 21 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 27 novembre 2020, le 15 septembre 2021, le 14 octobre 2021 et le 25 novembre 2021, M. C E et Mme A E, représentés par Me Granrut, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler la délibération du 29 septembre 2020 par laquelle le conseil municipal de Bailleval a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Bailleval les entiers dépens de l'instance ainsi que la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - leur requête est recevable ; 
 - la délibération attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle ne prévoit aucune protection contre les nuisances sonores en zone UA s'agissant des activités à vocation évènementielle ;  
 - elle méconnaît les dispositions de l'article R. 151-29 du code de l'urbanisme dès lors que, d'une part, l'article UA1 interdit la transformation à usage de logement d'un bâtiment utilisé comme garage et que, d'autre part, l'article UA2 interdit la réalisation d'annexes sur les parcelles accueillant des habitations ; 
 - elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle exclut le mur existant sur la parcelle n° 25 du champ des murs à préserver ; 
 - l'implantation de l'emplacement réservé n° 2 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 2 avril 2021 et 12 octobre 2021, la commune de Bailleval, représentée par Me Peynet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que les époux E ne justifient pas de leur qualité de propriétaires de parcelles sur le territoire de Bailleval et partant, de leur intérêt leur donnant qualité pour agir contre la délibération attaquée ; 
 - en tout état de cause, les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 27 octobre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 novembre 2021 à 12h00. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D, 
 - et les conclusions de M. Lapaquette, rapporteur public.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C E et Mme A E sont propriétaires de plusieurs parcelles situées sur le territoire de la commune de Bailleval. Par leur requête, ils demandent l'annulation de la délibération du 29 septembre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de Bailleval. 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige eu égard à la date de prescription de le révision du PLU de Bailleval : " Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : / 1° Les occupations et utilisations du sol interdites ; / 2° Les occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières () ". Par ailleurs, l'article UA2 du règlement écrit du PLU de Bailleval dispose que : " En plus de ce qui n'est pas interdit à l'article 1, sont admises mais soumises à conditions particulières les occupations et utilisations du sol précisées ci-après : () / Dans le reste de la zone : / - Les constructions et installations nécessaires à l'exercice d'activités libérales, artisanales ou commerciales (y compris des installations classées ou non nécessaires à la vie et à la commodité des habitants) dans la mesure où il n'en résulte pas pour les propriétés voisines et l'environnement des dangers ou nuisances occasionnés par le bruit, la poussière, les émanations d'odeurs, la fumée, la circulation, les risques d'incendie ou d'explosion () ". 
 3. Les époux E soutiennent que la délibération attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que les dispositions du règlement écrit du PLU de la commune de Bailleval applicables à la zone UA n'interdisent, ni ne soumettent à des conditions particulières, s'agissant des nuisances sonores, les activités culturelles, artistiques et touristiques organisées notamment sur le domaine de Béthencourt alors qu'une protection contre de telles nuisance est prévue en ce qui concerne les activités libérales, artisanales ou commerciales exercées en cette même zone. Toutefois, un document d'urbanisme a vocation, non à réglementer les nuisances émises par les constructions existantes, mais à s'appliquer aux constructions nouvelles ou aux modifications de constructions existantes nécessitant la délivrance d'une autorisation d'urbanisme. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les activités à vocation évènementielle dont se prévalent les requérants présentent, contrairement aux activités réglementées à l'article UA2 citées au point précédent, un caractère ponctuel. En outre, et en tout état de cause, la circonstance que les auteurs du PLU n'aient pas souhaité inclure les manifestations ayant lieu sur le domaine de Béthencourt dans le périmètre des activités faisant l'objet d'une préservation particulière contre les nuisances sonores ne fait pas obstacle à l'application d'autres dispositions visant à s'en prémunir, notamment à celles de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, applicables quand bien même une commune serait dotée d'un PLU et permettant à l'autorité administrative de refuser ou de n'accepter une autorisation d'urbanisme que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales dès lors que le projet soumis à son examen serait de nature à porter atteinte à la salubrité publique " du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Dans ces conditions, les auteurs du PLU n'ont pas entaché leur document d'urbanisme d'erreur manifeste d'appréciation en ne prévoyant, en zone UA, aucune protection contre les nuisances sonores s'agissant des activités à vocation évènementielle. Un tel moyen ne peut, dès lors, qu'être écarté. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Par ailleurs, l'article UA1 du règlement écrit du PLU de Bailleval dispose que : " Sont interdits : () / Dans le reste de la zone : () - Toute transformation à usage d'habitation, d'un bâtiment utilisé en tant que garage pour véhicules qui constitue une annexe (telle que définie dans le glossaire des annexes documentaires au règlement) à une construction à usage d'habitation déjà existante sur la même unité foncière ". En outre, l'article UA2 de ce règlement précise que : " En plus de ce qui n'est pas interdit à l'article 1, sont admises mais soumises à conditions particulières les occupations et utilisations du sol précisées ci-après : () / Dans le reste de la zone : () -  Par unité foncière, une annexe (telle que définie dans le glossaire des annexes documentaires au  règlement) à  une  construction principale  existante  à usage d'habitation, dans  la  limite de  40 m2  d'emprise au sol et sans création de nouveau logement ". Enfin, le glossaire annexé à ce même règlement écrit définit comme annexe à une construction principale : " tout bâtiment distinct par son volume du bâtiment principal et affecté à un usage secondaire en complément de celui-ci. Il peut s'agir d'un garage individuel, d'un abri de jardin, d'un appentis, d'une petite construction destinée à masquer une cuve de gaz, etc. ".  
 5. Il appartient à l'autorité locale de définir les partis d'urbanisme que traduit le PLU   dans le respect des dispositions du code de l'urbanisme. Dès lors, la légalité des prescriptions d'un PLU ayant pour effet d'interdire dans une zone U la plupart des constructions nouvelles s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. 
 6. D'une part, le rapport de présentation du règlement du PLU en cause décrit la zone UA comme une zone " regroupant les constructions anciennes du village, formant le cœur de Bailleval, le village et des hameaux, ainsi que le hameau de Béthencourt dans son intégralité, et où la destination principale des bâtiments est l'habitation, en comptant également quelques activités éparpillées dans la trame urbaine et une grande partie des équipements publics ". Le rapport de présentation précise que ces constructions constituent un ensemble bâti à préserver, notamment de l'urbanisation en drapeau, entendue comme l'implantation d'une nouvelle construction principale à l'arrière d'une construction déjà existante à partir de l'aménagement d'un accès privé, qui ne correspond pas à l'urbanisme traditionnel du village et justifiant, parmi d'autres mesures, l'interdiction de toute construction nouvelle à usage d'habitation, de bureau et de service au-delà d'un recul de vingt-cinq mètres par rapport à la voie publique. Si les époux E soutiennent que la commune de Bailleval a excédé l'étendue de la compétence qu'elle tire des dispositions du code de l'urbanisme en interdisant, à l'article UA1 du règlement du PLU, l'utilisation des garages comme logement sur une parcelle comportant une construction à usage d'habitation en méconnaissance du principe selon lequel " les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal ", il ressort des pièces du dossier que la commune de Bailleval a entendu non pas modifier la destination des garages constituant des annexes mais réglementer leur usage et, par conséquent, la densité des constructions en zone UA par l'interdiction de l'édification de plusieurs habitations sur une seule unité foncière et ce, afin d'éviter le phénomène d'urbanisation en drapeau précédemment décrit. 
 7. D'autre part, si M. et Mme E soutiennent en outre que la commune ne disposait d'aucune compétence pour fixer les règles particulières relatives aux annexes et, plus précisément, celles relatives à la consommation d'espace par ces dernières, il ressort des termes mêmes du rapport de présentation que la limitation de l'emprise au sol des annexes prévue à l'article UA2 du règlement du PLU, dont la rédaction est au demeurant conforme aux observations du commissaire-enquêteur, procède de la volonté de ses auteurs " d'éviter des annexes offrant une surface de plancher importante qui pourrait changer de destination pour devenir du logement, le plus souvent sur les parties arrières de l'unité foncière, où les conditions d'accès depuis la voie publique ne sont pas optimales et la promiscuité entre les bâtiments pourraient à terme poser des problèmes de voisinage ". Aussi, les époux E ne sauraient sérieusement soutenir que, sur des parcelles accueillant des habitations, l'article UA2 vise à interdire toute édification d'annexes autres que des locaux d'activités ou d'équipements, dès lors que les dispositions précitées du PLU n'interdisent nullement la construction d'une annexe à un bâtiment principal à usage d'habitation par unité foncière, pourvu qu'elle respecte la limite de 40 m² au sol et qu'elle n'ait pas pour objet de conduire à la création d'un nouveau logement. 
 8. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'erreur de droit ne peut qu'être écarté dans l'ensemble de ses branches. 
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration () ". 
 10. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent notamment identifier et localiser des éléments de paysage ou des sites et secteurs à protéger et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 11. Il est constant que plusieurs portions de mur en moellons situées à l'alignement de la rue du Grand Aulnois sont identifiées par le PLU de Bailleval comme présentant un intérêt patrimonial à préserver afin, comme le souligne le rapport de présentation, " de valoriser le bâti ancien et ses caractéristiques architecturales " et " de mieux intégrer les éventuelles nouvelles constructions, qui seront en partie masquées par ces clôtures en pierres de pays directement visibles depuis la rue, généralement situés à l'alignement de l'emprise publique ". Les époux E soutiennent que le mur en moellons à l'alignement de la parcelle située au 25 de la rue du Grand Aulnois aurait également dû faire l'objet d'une protection au titre des dispositions citées au point précédent, faute de quoi le PLU ouvre la possibilité de procéder à sa démolition. Toutefois, l'absence de protection de cette portion précise de mur résulte du parti pris par la commune de Bailleval d'instituer sur la parcelle où il est édifié, un emplacement réservé afin de permettre l'aménagement d'une aire de stationnement ponctuel et d'installations publiques ainsi que le maintien d'un accès agricole. En outre, en réponse aux observations émises par les époux E sur ce point durant l'enquête publique, il a été considéré par le commissaire-enquêteur que " la délimitation de l'emplacement réservé n° 2 n'est pas incompatible avec la préservation d'une grande partie de ce mur d'autant que celui-ci, outre son intérêt patrimonial (), fait aussi office de mur de soutènement du terrain situé légèrement en surplomb de la rue ". Enfin, l'analyse du rapport d'enquête publique mentionne également que si le mur en cause pourra éventuellement être " très partiellement rectifié afin de garantir un accès adapté aux aménagements réalisés dans le cadre de l'emplacement réservé et aux engins agricoles ", rien n'indique qu'il sera détruit. Dans ces conditions, l'absence d'identification du mur litigieux au regard des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, ce alors même qu'il présenterait, selon les requérants, des caractéristiques identiques à celles des murs ayant fait l'objet d'une mesure de préservation. 
 12. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier () ". 
 13. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un PLU lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles. 
 14. Il ressort des pièces du dossier, ainsi que cela a été précédemment exposé, que l'emplacement réservé n° 2 est destiné à l'aménagement d'un espace de stationnement ainsi que d'installations publiques et au maintien d'un accès agricole, sur les parcelles cadastrées section AH nos 25, 26 et 27, situées rue du Grand Aulnois, en face de l'entrée du domaine de Béthencourt. La création de cet espace a vocation, selon les auteurs du PLU, à optimiser le potentiel du domaine de Béthencourt, légué à la commune, en tant qu'équipement notamment à vocation culturelle, artistique, mais aussi touristique et s'inscrit en cohérence avec l'orientation du projet d'aménagement et de développement durable adopté par la délibération litigieuse souhaitant valoriser les atouts touristiques de la commune, notamment, son patrimoine bâti ainsi que ses équipements culturels. Si les époux E soutiennent que l'utilisation de cet espace risque de créer des nuisances, notamment sonores, de nature à porter atteinte à la tranquillité des riverains, il ressort toutefois des termes du rapport de présentation du PLU attaqué que l'institution d'un tel emplacement réservé a vocation à prévoir des emprises de stationnement en nombre suffisant aux abords immédiats du domaine de Béthencourt, au sein duquel il n'est pas recommandé aux visiteurs d'entrer avec leurs véhicules afin de préserver le caractère des lieux, ce afin d'éviter tout stationnement anarchique dans la rue du Grand Aulnois de nature à gêner tant le voisinage que la circulation publique lors de l'organisation de manifestations au sein du domaine. Dans ces conditions, la création de l'emplacement réservé n° 2 n'est pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Un tel moyen ne peut, dès lors, qu'être écarté. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Bailleval, que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. et Mme E doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 16. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bailleval, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. et Mme E au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des époux E une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Bailleval et non compris dans les dépens. 
 17. D'autre part, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées à cet égard par M. et Mme E sont dépourvues d'objet et ne peuvent qu'être rejetées. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme E est rejetée. 
 Article 2 : M. et Mme E verseront à la commune de Bailleval une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C E, Mme A E et à la commune de Bailleval. 
 Délibéré après l'audience du 7 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Binand, président, 
 - Mme Beaucourt, conseillère, 
 - M. B, magistrat honoraire. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 P. DLe président, 
 signé 
 C. BINAND 
 Le greffier, 
 signé 
 N. VERJOT   
 La République mande et ordonne à la préfète de l'Oise en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
   
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
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