TA44 · 1ère Chambre — 7 novembre 2023

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête et des mémoires enregistrés sous le numéro 2003845 le 2 avril 2020, le 16 mai 2020, le 25 août 2020 et le 13 avril 2021, M. B A demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le directeur de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de la région Pays-de-la-Loire a refusé de lui communiquer le dossier complet relatif à la demande d'agrément aux activités de maîtrise d'ouvrage prévue à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation, déposée auprès du comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH) par la société coopérative d'intérêt collectif " Entreprendre pour humaniser la dépendance ", ainsi que l'avis rendu par ce comité sur cette demande ; 
 2°) d'enjoindre à l'administration de lui communiquer les documents sollicités par courriel dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'intégralité des documents demandés constituent des documents administratifs communicables au sens de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - si certains des documents demandés lui ont été communiqués en cours d'instance, sa demande de communication n'a pas été entièrement satisfaite. 
 Par un mémoire, enregistré le 8 juillet 2020, le préfet de la région Pays-de-la-Loire conclut à titre principal au non-lieu à statuer et à titre subsidiaire au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge du requérant la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2301437 le 27 janvier 2023 et le 13 septembre 2023, M. B A, représenté par Me Le Ny, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 000 euros en réparation des préjudices subis du fait du refus de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de la région Pays-de-la-Loire de lui communiquer le dossier complet relatif à la demande d'agrément aux activités de maîtrise d'ouvrage prévue à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation, déposée auprès du comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH) par la société coopérative d'intérêt collectif " Entreprendre pour humaniser la dépendance ", ainsi que l'avis rendu par cette instance sur cette demande ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 Il soutient que : 
 - le refus de l'administration de lui communiquer les documents administratifs en cause constitue une faute de l'administration ;  
 - cette faute lui a causé un préjudice matériel et un préjudice moral. 
 Par un mémoire, enregistré le 28 août 2023, le préfet de la région Pays-de-la-Loire conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 M. A a été admis à l'aide juridictionnelle totale par une décision du 9 décembre 2022. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu :  
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Thomas, première conseillère,  
 - et les conclusions de M. Marowski, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courriel du 3 décembre 2019, M. A a demandé à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de la région Pays-de-la-Loire de lui communiquer le dossier de la demande d'agrément aux activités de maîtrise d'ouvrage, prévu à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation, que la société coopérative d'intérêt collectif " Entreprendre pour humaniser la dépendance " avait déposé auprès du comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH), ainsi que l'avis rendu par cette instance sur cette demande. La DREAL ayant expressément refusé le 9 décembre 2019 et le 13 janvier 2020 cette demande dans le délai imparti par les dispositions de l'article R. 311-13 du code des relations entre le public et l'administration, M. A a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA). Par un courriel du 11 mai 2020, la DREAL a procédé à la transmission de 28 documents, répondant pour partie à la demande de M. A. Par un avis du 14 mai 2020, la CADA a constaté que la demande de l'intéressé était pour partie devenue sans objet mais a estimé que les documents comptables de la demande d'agrément présentent un caractère communicable. Par la requête enregistrée sous le numéro 2003845, M. A demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, de lui communiquer les documents prévus par les dispositions des 1°, 3°, 4°, 6°, 9°, 10° a) et b) de l'article R. 365-5 du code de la construction et de l'habitation composant le dossier de demande d'agrément de la société " Entreprendre pour humaniser la dépendance ". Par la requête enregistrée sous le numéro 2301437, M. A demande au tribunal la condamnation de l'Etat en réparation des préjudices subis du fait de ce refus de communication de documents administratifs. Les requêtes présentent des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement. 
 Sur l'exception de non-lieu à statuer : 
 2. Aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par () les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions. / () ". L'article L. 311-1 de ce code dispose que : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ".  
 3. Aux termes de l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation : " Les organismes qui exercent des activités de maîtrise d'ouvrage mentionnées au 1° de l'article L. 365-1 sont agréés par l'autorité administrative selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. Les critères d'obtention de l'agrément portent sur les capacités financières de l'organisme, sa compétence dans le domaine du logement et le caractère désintéressé de la gestion de ses dirigeants ". Aux termes de l'article R. 365-2 du même code : " L'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage prévu à l'article L. 365-2 est accordé par arrêté de l'autorité mentionnée à l'article R. 365-6-1 après avis du comité régional de l'habitat compétent ou de chaque comité régional de l'habitat compétent, lorsque l'organisme exerce son activité dans plusieurs régions. Il peut être délivré à tout organisme à gestion désintéressée, hors organismes d'habitations à loyer modéré et sociétés d'économie mixte, en tenant compte : / 1° De ses statuts ; / 2° De la compétence en matière de gestion financière et comptable de ses dirigeants et de son personnel, salarié ou bénévole ; / 3° De sa situation financière, de sa capacité à mobiliser les ressources financières pour mener ses activités ou le concours que lui apportent des institutions publiques, financières et associatives ; / 4° De sa capacité technique et financière à assurer le montage des opérations et l'entretien de son parc ; / 5° De sa capacité de gestion locative et sociale, lorsqu'il gère lui-même les logements ; / 6° De l'appui qui lui est éventuellement apporté par la fédération ou l'union à laquelle il adhère () ". Aux termes de l'article R. 365-5 du même code : " A l'appui de sa demande ou du renouvellement de sa demande d'agrément prévu aux articles L. 365-2, L. 365-3, L. 365-4, l'organisme fournit les pièces et renseignements suivants : / 1° Ses statuts ; / 2° La composition de son conseil d'administration ou de son conseil de surveillance et de son directoire et la description de l'activité professionnelle de chacun des membres de ces conseils ; / 3° Pour les sociétés commerciales, la composition de leur capital social ; / 4° L'organigramme, la qualification et la part des personnels, salarié et bénévole, ainsi que les activités qu'ils exercent en son sein ; / 5° La décision de ses instances dirigeantes de solliciter un ou plusieurs des agréments prévus aux articles L. 365-2, L. 365-3 et L. 365-4 ; / 6° Le budget de l'année en cours, le budget prévisionnel du prochain exercice, les comptes financiers des deux derniers exercices clos, sauf s'il a été créé plus récemment ; / 7° Un compte rendu d'activités portant sur les actions concernées par l'agrément qu'il a engagées l'année précédente, sauf s'il a été créé plus récemment, et une évolution prévisionnelle de ces activités ; / 8° La justification de ses compétences, sur le territoire concerné, au regard de l'activité pour laquelle il souhaite être agréé ; / 9° Lorsqu'il est membre d'une union ou d'une fédération, la justification de son adhésion ; / 10° Et, dans le cas où il sollicite l'agrément mentionné à l'article L. 365-2 : / a) Un état du patrimoine comprenant le nombre et la localisation des logements détenus, leur typologie, ainsi que leur mode et leur date d'entrée dans leur parc ; / b) Un programme de construction, d'acquisition-amélioration et de rénovation pour les trois prochaines années ainsi qu'une estimation prévisionnelle du coût des travaux ; / c) Une copie de l'avis du comité régional de l'habitat ou de chaque comité régional de l'habitat concerné par la demande d'agrément, saisis par ses soins ". 
 4. Il est constant que la DREAL de la région Pays-de-la-Loire a communiqué à M. A, par un courrier du 11 mai 2020, une partie des pièces du dossier de demande d'agrément relative aux activités de maîtrise d'ouvrage prévues à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation déposé par la société " Entreprendre pour humaniser la dépendance ". Dans cette mesure, la demande de M. A a perdu son objet, en tant qu'elle porte sur la communication des documents indiquant les statuts de la société " Entreprendre pour humaniser la dépendance ", la composition de son conseil d'administration et la liste des mandats et fonctions des administrateurs, l'organigramme, le tableau du personnel, le rapport d'activité pour l'année 2016, et l'avis du CRHH. 
 5. En revanche, il résulte de l'instruction que les documents prévus aux 1°, 3°, 4°, 6°, 9°, 10°) a) et b) de l'article R. 365-5 du code de la construction et de l'habitation, qui doivent être fournis à l'appui de la demande d'agrément prévue à l'article L. 365-2 de ce code, n'ont pas été communiqués au requérant. Par suite, il y a toujours lieu de statuer sur la requête de A en tant uniquement qu'il demande l'annulation au tribunal du refus de communiquer ces informations.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 6. Aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; () ". 
 7. S'agissant des informations mentionnées au 1°, 3° et 4° de l'article R. 365-5 du code de la construction et de l'habitation, les informations relatives aux qualifications et activités exercées par les membres du conseil d'administration de l'association et son personnel bénévole ou à la composition du capital social de la société en cause ne sont pas protégées au titre de la vie privée. Les documents produits au titre de ces dispositions sont ainsi communicables dans leur intégralité. Alors que l'agrément repose sur les capacités financières de l'organisme, aucun élément n'est davantage fourni de nature à justifier, au regard du secret des affaires, le caractère non communicable du budget alors en cours, du budget prévisionnel et des comptes financiers des deux derniers exercices clos, mentionnées au 6° de l'article R. 365-5 du code de la construction et de l'habitation. En outre, contrairement à ce que soutient le préfet, il ne ressort pas des pièces du dossier que les documents produits au soutien d'une telle demande d'agrément ferait l'objet d'une diffusion publique.  
 8. En revanche, il ne saurait être reproché à l'administration de n'avoir fourni aucun document attestant de l'appartenance de la société " Entreprendre pour humaniser la dépendance " à d'autres fédérations, faute de tout élément justifiant de l'existence d'un tel document. Enfin, les informations mentionnées au 10° a) et b) de cet article R. 365-5 dudit code, visent à identifier précisément les immeubles composant le patrimoine de la société, à estimer le coût des travaux qu'elle a engagés ou programmés, ainsi qu'à connaître précisément sa stratégie de développement commerciale et financière. Par suite, elles portent atteinte, par leur nature et dans leur ensemble, compte tenu de leur objet, au secret des affaires, sans que puissent en être divisées certaines données produites au titre de ces dispositions. Par suite, il ne résulte pas des pièces du dossier que l'administration aurait été en mesure de communiquer un document comportant uniquement des données divisibles de celles couvertes par le secret des affaires, au titre du 10° de l'article R. 365-5 du code de la construction et l'habitation. 
 9. M. A est donc fondé à demander l'annulation de la décision contestée en tant qu'elle porte refus de communication des informations ou documents mentionnés aux 1°, 3°, 4° et 6° de l'article R. 365-5 du code de la construction et de l'habitation, figurant au dossier d'agrément à maîtrise d'ouvrage présenté par la société " Entreprendre pour humaniser la dépendance ". 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 10. Si M. A demande l'indemnisation du préjudice résultant de la mauvaise volonté mise par l'administration à lui communiquer les documents demandés, les préjudices dont il se prévaut ne sont pas établis et en tout état de cause ne présentent aucun caractère certain. Par suite, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, alors que l'administration a fait droit à sa demande pour partie le 11 mai 2020, de faire droit à ses conclusions tendant à être indemnisé du préjudice qu'il soutient avoir subi du fait du mauvais vouloir de l'administration. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 11. Aux termes de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : () / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique () ". 
 12. Par conséquent, la présente décision implique que le préfet de la région Pays-de-la-Loire communique par voie électronique à M. A les informations ou documents mentionnés au point 9 dans un délai de soixante jours à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige :  
 13. Si le requérant, qui a reçu communication des documents sollicitées après l'introduction de la présente instance, ne saurait être regardé comme étant la partie perdante de l'instance, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, qui ne font d'ailleurs pas apparaître de réticence caractérisée de l'administration, de mettre à la charge de l'Etat la somme que M. A demande sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la demande de M. A, en tant qu'elle porte sur la communication des documents mentionnés au point 4 du présent jugement. 
 Article 2 : La décision du préfet de la région Pays-de-la-Loire, direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), en tant qu'elle refuse la communication des informations et documents mentionnés au point 9 du présent jugement, est annulée.   
 Article 3 : Il est enjoint au préfet de la région Pays-de-la-Loire, direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement, (DREAL) de faire droit à la demande de communication de M. A dans les conditions prévues au point 12 du présent jugement. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes de M. A est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à Me Le Ny. 
 Copie en sera adressée au préfet de la région Pays-de-la-Loire. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2023.  
 La rapporteure, 
 S. THOMAS 
 Le président, 
 A. DURUP DE BALEINE La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 la greffière, 
 N°s 2003845 et 2301437