TA35 · 1ère Chambre — 10 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 A une requête et deux mémoires, enregistrés le 22 septembre 2020, le 29 septembre 2022 et le 21 octobre 2022, M. D E, représenté A la SELARL Aléo, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) de condamner la commune de Baden à lui verser la somme de 153 070,99 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison de la délivrance de renseignements d'urbanisme erronés concernant la constructibilité de terrains lui appartenant, assortie des intérêts au taux légal à compter du prononcé du jugement ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Baden le versement de la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la commune de Baden a commis plusieurs fautes qui engagent sa responsabilité en délivrant, le 17 septembre 1996, des certificats d'urbanisme opérationnels positifs à ses parents afin de savoir si leur terrain pouvait être divisé en lots à bâtir sans aucune réserve quant à l'application de la loi littoral et au caractère inconstructible du terrain, en classant cet ensemble de parcelles en zone constructible au plan d'occupation des sols et en reprenant ce classement constructible dans le plan local d'urbanisme en vigueur, en lui délivrant, le 6 juillet 2016 et le 28 mars 2017, un permis de construire et un permis de construire modificatif pour la réalisation d'une maison d'habitation sur son terrain, permis qui ont été annulés A le tribunal au motif de la méconnaissance de la loi littoral ; 
 - il n'a commis aucune faute ou imprudence de nature à atténuer la responsabilité de la commune : il est à la retraite depuis plusieurs années et ne saurait être regardé comme étant ou ayant été un professionnel de l'immobilier et le protocole d'accord signé est nul et de nul effet eu égard au caractère d'ordre public des dispositions d'urbanisme ; ce protocole est en outre postérieur au certificat d'urbanisme qui lui a été délivré ainsi qu'à la date de sa demande de permis de construire et est postérieur à l'ensemble des préjudices subis ; 
 - il est fondé à demander l'indemnisation des préjudices subis à hauteur d'une somme totale de 153 070,99 euros, se décomposant en 45 402,03 euros au titre du préjudice résultant de la surestimation du bien, 8 000,00 euros au titre du préjudice lié à la conception du projet, 66 375 euros au titre de la perte de loyers, 839,56 euros au titre des frais de constitution du dossier du permis de construire, 5 568 euros au titre des frais de mise en œuvre de l'autorisation, 2 989 euros au titre de la rectification de son impôt sur la fortune, 3 897,40 euros au titre des frais de justice qu'il a dû engager, 20 000 euros au titre du trouble dans ses conditions d'existence. 
 A trois mémoires en défense, enregistrés le 7 janvier 2022, le 14 octobre 2022 et le 7 novembre 2022, la commune de Baden, représentée A la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. E le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la faute alléguée ne saurait ouvrir droit à indemnisation dès lors que les terrains sont inconstructibles depuis l'entrée en vigueur de la loi littoral ; 
 - le requérant a commis une imprudence de nature à exonérer la commune de sa responsabilité : il a été informé dès le dépôt de sa demande de permis de la fragilité juridique du permis susceptible d'être accordé et s'est engagé à retirer le permis accordé en cas de recours, ce qu'il n'a pas fait, et c'est cette faute qui est seule à l'origine de ses préjudices et est exonératoire de toute responsabilité de la commune ; 
 - les préjudices invoqués ne sont ni certains ni directement en lien avec les fautes alléguées. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - l'arrêté du 20 août 1998 portant fixation du barème indicatif de la valeur vénale moyenne des terres agricoles en 1997 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme F, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Le Pallabre, de la SELARL Aléo, représentant M. E, et de Me Rouhaud, de la SELARL Lexcap, représentant la commune de Baden. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 2 septembre 1996, M. et Mme B et C E ont fait établir un document d'arpentage pour la division de deux terrains leur appartenant, anciennement cadastrés section ZR nos 227 et 286, situés chemin du Manoir de Cardelan à Baden, en vue de procéder à une donation-partage à leurs quatre enfants. M. D E est devenu propriétaire, à la suite de la donation-partage en date du 8 février 1997 comprenant quatre lots d'une même valeur, des parcelles cadastrées section ZR nos 475 et 476 d'une contenance totale de 2 398 m² situées au lieudit Cardelan à Baden. La commune de Baden avait, préalablement à cette donation-partage, A deux certificats d'urbanisme opérationnel positif délivrés le 12 novembre 1996, mentionné que la division des parcelles cadastrées section ZR nos 227 et 286, classées pour la première en zone UBa, pour la seconde en zone Ube au plan d'occupation des sols approuvé le 10 avril 1995, en respectivement trois lots et deux lots pour la construction de maisons, était réalisable. M. D E a déposé, le 24 mars 2016, une demande de permis de construire une maison individuelle et une piscine sur les terrains lui appartenant. Le permis sollicité lui a été accordé A arrêté du maire de Baden du 6 juillet 2016 et un permis de construire modificatif lui a été délivré A arrêté du 28 mars 2017. Toutefois, ces deux permis ont été annulés A un jugement devenu définitif du 22 novembre 2019 au motif qu'ils méconnaissaient les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. A un courrier du 29 mai 2020, reçu le 10 juin 2020 à la mairie de Baden, M. E a demandé à la commune de l'indemniser des préjudices qu'il estime avoir subis en raison des renseignements erronés qui lui ont été délivrés concernant la constructibilité des terrains en cause. Le maire de la commune de Baden ayant implicitement, puis explicitement A courrier du 10 septembre 2020, rejeté sa demande, M. E demande au tribunal de condamner la commune de Baden à lui verser, dans le dernier état de ses écritures, la somme de 153 070,99 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis, assortie des intérêts au taux légal à compter du prononcé du jugement. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne le principe de la responsabilité de la commune : 
 2. D'une part, les certificats d'urbanisme positifs délivrés le 12 novembre 1996 sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, dont l'objet était de fournir une assurance sur la constructibilité des terrains, objets de la donation-partage entre les quatre héritiers de la mère du requérant, n'ont pas mentionné l'applicabilité des dispositions du I de l'article L. 146-4 du même code, alors en vigueur, alors même que ces dispositions faisaient obstacle à la délivrance ultérieure de toute autorisation d'urbanisme. Cette omission entache ainsi d'illégalité ces deux actes, qui ont été annexés à l'acte de donation-partage, et constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Baden. 
 3. D'autre part, il résulte de l'instruction que les parcelles cadastrées section ZR nos 475 et 476 devenues la propriété de M. E étaient classées en zones UBa et Ube au plan d'occupation des sols approuvé le 10 avril 1995 et que ce classement en zone constructible a été maintenu au plan local d'urbanisme approuvé le 11 février 2008 et modifié en 2010, 2012 et 2015, alors pourtant qu'elles ne se situent pas en continuité avec une agglomération ou un village existant au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4, alors en vigueur, du code de l'urbanisme. L'illégalité dont est entaché ce classement est également constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. 
 4. Enfin, ainsi qu'il a été dit, A le jugement nos 1605222 et 1702781 du 22 novembre 2019, le tribunal administratif de Rennes a annulé le permis de construire et le permis de construire modificatif qui avaient été délivrés à M. D E les 6 juillet 2016 et 28 mars 2017 pour méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, au motif que le terrain d'assiette du projet était situé dans un secteur d'habitat diffus et que toute nouvelle construction sur ce terrain était constitutive d'une extension de l'urbanisation exclue A ces dispositions faute de se réaliser en continuité avec un village ou une agglomération existant. 
 5. Il résulte de ce qui précède que M. E est fondé à rechercher la responsabilité de la commune à raison de l'ensemble de ces illégalités fautives. La circonstance que le requérant exerçait la profession d'architecte n'est pas de nature à le faire regarder comme un professionnel de l'immobilier ne pouvant ignorer le risque de non-constructibilité des terrains tenant à l'application des dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, reprises à l'article L. 121-8 du même code.  
 En ce qui concerne les préjudices indemnisables : 
 6. La responsabilité d'une personne publique n'est susceptible d'être engagée que s'il existe un lien de causalité suffisamment direct et certain entre les fautes commises A cette personne et le préjudice subi A la victime. 
 S'agissant de la surestimation des terrains acquis A M. E A voie de succession : 
 7. Contrairement au cas dans lequel une succession n'a qu'un héritier, le partage des biens réalisé sur la foi de renseignements d'urbanisme erronés a pour effet de léser celui des cohéritiers héritant d'un terrain évalué à tort au prix d'un terrain constructible. Cette lésion, qui est en rapport direct avec les renseignements d'urbanisme erronés, est à l'origine d'un préjudice dont l'indemnisation peut être réclamée auprès de la personne publique ayant délivré ces renseignements. En revanche, dans la mesure où l'erreur d'évaluation impacte également la valeur de l'ensemble des biens soumis au partage successoral, le montant de ce préjudice ne saurait être égal à la différence entre la valeur du terrain telle qu'elle avait été estimée et celle qu'il présente véritablement. Pour évaluer ce préjudice, il convient d'abord de déterminer le montant des biens auquel le cohéritier lésé pouvait avoir droit en l'absence d'erreur d'évaluation du terrain, puis de le comparer au montant des biens reçus. 
 8. Il résulte de l'instruction que la donation-partage en date du 8 février 1997, comprenait quatre lots d'une valeur de 300 000 francs (45 734,71 euros), le lot n° 1 étant constitué de la parcelle cadastrée section ZR n° 474, le lot n° 2 des parcelles cadastrées section ZR nos 475 et 476, le lot n° 3 de la parcelle cadastrée section ZR n° 473 et le lot n° 4 d'un montant en numéraire. Si l'ensemble des parcelles, objets de la donation-partage, toutes situées au lieudit Cardelan à Baden, ont été évaluées comme des terrains constructibles alors qu'aucune ne l'était puisqu'elles présentaient les mêmes caractéristiques au regard de la loi littoral et si l'évaluation erronée de la valeur de la masse à partager entre M. E et deux de ses sœurs a affecté de la même manière trois des quatre lots, les renseignements d'urbanisme erronés concernant le caractère constructible des parcelles appartenant à M. E sont toutefois susceptibles de léser directement ses droits dès lors que la valeur de son lot s'est trouvée diminuée A rapport à celle du lot n° 4 attribuée en numéraire à une autre de ses sœurs. Pour évaluer le préjudice subi A M. E, il y a lieu, dans la mesure où l'erreur d'évaluation impacte également la valeur de plusieurs des biens objets de la donation-partage, d'abord de déterminer le montant total des biens soumis à la donation-partage et celui auquel le bénéficiaire lésé pouvait avoir droit en l'absence d'erreur d'évaluation du terrain, puis de le comparer au montant des biens reçus. 
 9. Il y avait ainsi lieu de valoriser les terrains en cause non constructibles au prix du terrain agricole. Suivant l'arrêté du 20 août 1998 portant fixation du barème indicatif de la valeur vénale moyenne des terres agricoles en 1997, la valeur moyenne des prairies naturelles du littoral breton sud était égale à 9 500 francs A hectare. Les parcelles cadastrées section ZR nos 473, 474, 475 et 476 présentant, d'après le document d'arpentage produit, une surface totale de 5 691 m² (2 103 m² + 2 398 m² + 1 190 m²) auraient dû être valorisées à la somme de 5 406,45 francs. La valeur totale des biens soumis au partage successoral était donc de 305 406,45 francs. M. E et ses sœurs auraient dû percevoir chacun des biens représentant le quart de cette somme, soit 76 351,61 francs (11 639,66 euros). 
 10. La décision du 28 septembre 2020 portant fixation du barème indicatif de la valeur vénale moyenne des terres agricoles en 2019, date à laquelle il a été établi que les parcelles appartenant à M. E étaient inconstructibles, retient un prix compris entre 0,327 et 0,39 euros A m². Toutefois, pour estimer la valeur réelle à cette date de ces parcelles, il y a lieu de tenir compte de la circonstance qu'elles jouxtent le manoir de Cardelan auquel elles apportent une certaine valeur et peuvent servir de terrain d'agrément. Sur la base des éléments produits A les parties pour préciser la valeur des terrains appartenant au requérant et en particulier les données concernant les transactions réalisées dans le même secteur de la commune de Baden, il y a lieu de retenir un prix au mètre carré au minimum de 10 euros, soit une valeur totale des terrains de 23 980 euros. Cette valeur étant supérieure à la valeur qui aurait dû être retenue dans le cadre de la donation-partage, M. E ne peut, A suite, prétendre à aucune indemnisation au titre d'une quelconque surestimation de son bien dans son patrimoine dans le cadre de la donation-partage. 
 S'agissant du préjudice lié à la conception du projet : 
 11. Le requérant, qui est architecte de profession, demande à être indemnisé à hauteur de 2 % du coût hors taxes des travaux estimé à 400 000 euros, en raison du temps passé à la conception de son projet. Toutefois, il n'établit pas le caractère réel et certain du préjudice ainsi invoqué en l'absence de justifications permettant d'établir un quelconque impact du temps ainsi passé sur son activité professionnelle. 
 S'agissant de la perte de loyers : 
 12. M. E se prévaut de la circonstance qu'il a été contraint de vendre le 30 juin 2016 une maison d'habitation qu'il donnait en location sur la commune de Baden afin de financer son projet de construction au lieudit Cardelan pour demander l'indemnisation du préjudice résultant de la perte des loyers à compter de la vente. 
 13. Toutefois, la vente est intervenue au mois de juin 2016, soit environ vingt ans après la délivrance des certificats opérationnels positifs illégaux et le classement des parcelles de M. E en zone constructible. Au surplus, M. E n'apporte aucun élément relatif à sa situation financière établissant qu'il aurait été contraint de vendre cette habitation pour réaliser son projet comme il l'allègue. Cette demande, dont il n'est ainsi pas établi qu'elle serait directement en lien avec les fautes commises A la commune, ne peut, A suite, qu'être rejetée. 
 S'agissant des frais de constitution du permis de construire : 
 14. Il est constant que M. E, en raison de l'annulation des permis de construire et permis de construire modificatifs qui lui ont été délivrés, n'est plus en mesure de mettre en œuvre son projet de construction d'une habitation. A suite, les frais de constitution du dossier de permis de construire ont été exposés en pure perte. Ces frais présentent ainsi un lien de causalité direct avec les fautes de la commune. Il résulte de l'instruction que M. E a exposé des frais pour l'établissement de l'attestation de prise en compte de la réglementation thermique requise A les dispositions de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme, à hauteur de 350 euros, ainsi que pour la réalisation d'une étude de sol en vue de la réalisation d'un assainissement non collectif à hauteur de 400 euros et au titre du contrôle de conception de cet assainissement à hauteur de 89,56 euros. M. E est ainsi fondé à être indemnisé à hauteur de 839,56 euros à ce titre. 
 S'agissant des frais de mise en œuvre de l'autorisation de construire : 
 15. D'une part M. E est fondé à demander l'indemnisation des frais de constat d'huissier qu'il a engagés à hauteur de la somme de 240 euros pour justifier de l'affichage de son permis de construire au mois d'octobre 2016 dès lors qu'ils ont été engagés en pure perte en raison du permis illégalement délivré A la commune de Baden. 
 16. D'autre part, M. E demande à être indemnisé de frais de remise en état des parcelles qu'il a exposés à hauteur de 5 328 euros après la réalisation du diagnostic archéologique sur le terrain prescrit A le préfet de la région Bretagne A arrêté du 2 mai 2016 avant le démarrage des travaux. Si ces frais sont en lien direct avec l'illégalité du permis de construire qui lui a été délivré, il résulte de l'instruction que M. E a signé, le 4 juillet 2016, un protocole avec la commune de Baden, lequel, quelle que puisse être sa valeur juridique, ne l'en a pas moins informé de la fragilité juridique du permis de construire sollicité au regard de la loi littoral et comportait un engagement du requérant à ne pas démarrer les travaux en cas de recours gracieux ou contentieux. Il est constant que les travaux prescrits A le préfet ont été réalisés entre le 1er et le 6 février 2017 à une date où M. E avait connaissance qu'un recours avait été introduit A des tiers le 2 décembre 2016 auprès du tribunal pour contester la légalité du permis qui lui avait été accordé. Dans ces conditions, cette imprudence est de nature à exonérer partiellement de sa responsabilité la commune de Baden. Il sera fait une juste appréciation des circonstances de l'espèce, en laissant à la charge de M. E, 50 % des frais ainsi exposés. 
 17. Il résulte de ce qui précède que M. E est fondé à demander une indemnisation au titre des frais de mise en œuvre de son permis de construire à concurrence de la somme de 2 904 euros. 
 S'agissant de la rectification de l'impôt sur la fortune : 
 18. M. E sollicite l'indemnisation des rappels d'impôt sur la fortune qui lui ont été notifiés en 2008 au titre des années civiles 2005 à 2007 en raison d'une insuffisante évaluation des valeurs de l'ensemble immobilier qu'il possède au lieudit Cardelan à Baden qu'il a déclarées. Si l'administration fiscale, dans la proposition de rectification, a effectivement évoqué le potentiel de constructibilité du site classé en zone constructible, elle a toutefois pris en compte, pour procéder à une évaluation, l'ensemble immobilier composé des parcelles cadastrées section ZR nos 140, 142, 143, 218, 475 et 476 et a considéré que la sous-évaluation était en lien avec la surface utile à usage d'habitation du bien. Dans ces conditions, en l'absence de lien direct de ce chef de préjudice avec les fautes de la commune, la demande de M. E ne peut qu'être rejetée. 
 S'agissant des frais de justice : 
 19. Les frais de justice, s'ils ont été utilement exposés en conséquence directe d'une faute de l'administration, sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de l'illégalité fautive imputable à l'administration. M. E est fondé à obtenir l'indemnisation des frais d'avocat qu'il a exposés dans l'instance nos 1605222, 1702781 d'un montant total de 3 377,40 euros, dès lors que ce chef de préjudice a pour cause directe la contestation A un tiers du permis délivré illégalement A la commune. 
 S'agissant du préjudice moral :  
 20. M. E n'établit avoir eu un projet de construction sur les terrains dont il est devenu propriétaire en 1997 avant l'année 2016. De même, il ne justifie pas d'un projet abouti de transmission de son patrimoine à ses enfants. Il sera fait une juste appréciation de son préjudice moral pour tenir compte de la circonstance qu'il a été conduit pendant plusieurs années à penser en raison des fautes de la commune que ses terrains étaient effectivement constructibles, en lui allouant à ce titre une somme de 1 000 euros. 
 21. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que M. E est fondé à obtenir la somme totale 8 120,96 euros en réparation des préjudices subis. 
 Sur les intérêts : 
 22. Même en l'absence de demande tendant à l'allocation d'intérêts, tout jugement prononçant une condamnation à une indemnité fait courir les intérêts au taux légal au jour de son prononcé jusqu'à son exécution. La demande de M. E tendant à ce que lui soient alloués, à compter de la date du jugement attaqué, des intérêts au taux légal sur la somme que la commune de Baden est condamnée à lui verser est donc dépourvue de tout objet et doit être rejetée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 23. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement A l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre A la commune de Baden doivent, dès lors, être rejetées. 
 24. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Baden le versement d'une somme de 1 500 euros à verser à M. E au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La commune de Baden est condamnée à verser à M. E la somme de 8 120,96 euros. 
 Article 2 : La commune de Baden versera à M. E la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Baden présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. D E et à la commune de Baden. 
 Délibéré après l'audience du 27 janvier 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 Mme Plumerault, premier conseiller, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public A mise à disposition au greffe le 10 février 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 F. F 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.