TA38 · 2ème Chambre — 11 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 24 juillet 2020 et le 17 janvier 2023 (ce dernier non communiqué), M. A C, représenté par Me Marty, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 25 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Bas Chablais ;  
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Thonon agglomération une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient :  
 - qu'il appartiendra à la communauté d'agglomération Thonon agglomération de prouver que les conseillers communautaires ont été destinataires d'une note explicative de synthèse avec la convocation en application de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales auquel renvoie l'article L. 5211-1 du même code ; 
 - que le règlement de la zone UDL en tant qu'il interdit les constructions nouvelles à usage d'habitation dans la bande des 100 mètres méconnaît l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme, les auteurs du PLUi ont commis une erreur de droit en estimant qu'en zone UDL seules les extensions de constructions existantes étaient possibles alors que les constructions doivent être autorisées et le règlement n'est pas conforme à l'orientation n° 13 du PADD qui évoque la densification des rives du lac tout en préservant les richesses paysagères ;  le règlement de la zone UDL est illégal au regard des dispositions du rapport de présentation rappelant le principe de comblement des dents creuses ; 
 - que le projet de PLUi est incompatible avec le SCoT de Chablais ;  
 - que le classement des parcelles cadastrées section AB n° 114 et 115 en zone NL et N est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et ne remplit pas les critères de l'article L. 151-24 du code de l'urbanisme ; 
 - que le classement d'une partie de la parcelle cadastrée section AB n° 115 en espace de continuité écologique au sens de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 13 septembre 2022, la communauté d'agglomération Thonon Agglomération, représentée par Me Mollion, conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mise à la charge du requérant une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme BARRIOL ; 
 - les conclusions de Mme Akoun ; 
 - et les observations de Me Punzano, substituant Me Marty, représentant M. C et de Me Djeffal, représentant la communauté d'agglomération Thonon agglomération.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Bas-Chablais a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. Le 16 juillet 2019, le bilan de la concertation a été tiré et le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté. Une enquête publique a été organisée du 4 novembre au 6 décembre 2019 à l'issue de laquelle la commission d'enquête a rendu un avis favorable le 17 janvier 2020. Par la délibération en litige du 25 février 2020, a été approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Bas Chablais. M. C demande l'annulation de cette délibération ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'information des conseillers communautaires : 
 2. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à cet article entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 3. Il ressort des pièces du dossier que la convocation du 18 février 2020 adressée aux conseillers communautaires par le président de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération était accompagnée d'une note de synthèse portant sur les points mis à l'ordre du jour du conseil communautaire du 25 février 2020. Cette note rappelle que le dossier du PLUi est téléchargeable via un lien et précise que ce lien contient également le mémoire de réponse au procès-verbal de synthèse de la commission d'enquête publique ainsi que le rapport et les conclusions de la commission d'enquête publique et le bilan de la concertation. Cette note de synthèse fait état des objectifs du PLUi et des partis d'urbanisme retenus en citant les axes du projet d'aménagement et de développement durable. Elle rappelle le déroulement et le bilan de l'enquête publique, ainsi que les conclusions de la commission d'enquête. Enfin, cette note de synthèse comporte également un point VI intitulé " Modification du dossier à l'issue de l'enquête publique " avec plusieurs thématiques telles que le règlement graphique, les reclassements en zone A ou N, les emplacements réservés, les reclassements entre zone U ou AU, les OAP, le rapport de présentation et les annexes. Par conséquent, le moyen tiré de ce que les conseillers communautaires auraient été insuffisamment informés doit être écarté. 
 En ce qui concerne le règlement de la zone UDL : 
 4. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 5. Il appartient à l'autorité locale de définir les partis d'urbanisme que traduit le plan local d'urbanisme dans le respect des dispositions du code de l'urbanisme. Dès lors, la légalité des prescriptions d'un plan local d'urbanisme ayant pour effet d'interdire dans une zone U les constructions nouvelles à usage d'habitation s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du PADD.  
 6. En premier lieu, le règlement du PLUi a institué une zone UDL correspondant aux zones " à dominante habitat - Espace résidentiel peu dense en zone littoral ". Si l'article UDL.I.1 a) interdit dans cette zone les constructions nouvelles, y sont toutefois autorisées la réfection, la réhabilitation, la construction d'annexes dans la limite de deux par unité foncière et de 60 m2 d'emprise au sol ainsi que l'extension dans la limite de 30 % de la surface de plancher. Le rapport de présentation indique qu'un lettrage " L " a été utilisé pour compléter les noms de zones présentes dans la bande littorale afin de l'identifier clairement et que la préservation de cette bande littorale s'est traduite par une volonté de préservation stricte de cet espace dans une logique de " renaturation ". Il est indiqué la création d'une zone naturelle spécifique pour la préservation du littoral NL représentant environ 85% du zonage présent dans la bande de 100 m et qu'en cohérence avec l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme des espaces considérés comme urbanisés ont été identifiés par un zonage spécifique UDL qui vise à prévoir l'évolution mesurée mais plus souple des habitations et constructions existantes par rapport à la zone NL. L'institution de ces zones NL et UDL correspond aux objectifs du PADD d'apporter une attention particulière aux rives du lac et d'inventer une densification préservant les richesses paysagères et patrimonial de ces secteurs. L'objectif 18 du PADD intitulé " préserver et envisager un développement durable des communes littorales " indique que les principes d'organisation territoriale sur le littoral devront respecter la bande de 100 mètres et respecter un développement maitrisé et durable avec des possibilités d'évolution différenciés selon la localisation par rapport au lac : - la bande de 100 mètres et les espaces proches du rivage. L'objectif n° 22 prévoit également d'apporter une attention particulière aux rives du lac en terme de développement urbain en inventant une densification préservant les richesses paysagères. Dans ces conditions, les prescriptions des articles UDL interdisant seulement les constructions nouvelles dans la bande des 100 mètres du lac Léman pouvaient être légalement adoptées, compte tenu de ce parti pris d'aménagement. Par suite, le requérant, n'est pas fondé à soutenir que les auteurs du PLUi auraient commis une erreur de droit en interdisant les constructions nouvelles à usage d'habitation dans la zone UDL.  
 7. En deuxième lieu, les dispositions de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme interdit les constructions ou installations dans la bande des 100 mètres du littoral en dehors des espaces urbanisés. Or, la zone UDL règlemente un espace urbanisé dès lors l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme ne lui ait pas opposable. En tout état de cause, la circonstance que les constructions soient interdites en dehors des espaces urbanisés par l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme ne saurait imposer à contrario que le règlement d'un PLUi autorise les constructions dans l'ensemble des espaces urbanisées. 
 8. En troisième lieu, M. C ne saurait soutenir que cette disposition du règlement n'est pas conforme au PADD alors que l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme se borne à prévoir un rapport de compatibilité et non de conformité entre le règlement et le PADD. En outre, cette disposition du règlement est compatible à l'objectif 18 précité du PADD qui vise à protéger la bande des 100 mètres du littoral du lac Léman comme il a été dit précédemment ainsi qu'à l'objectif 23 de ce même document ayant comme objectif de maitriser le développement urbain et de modérer la consommation foncière.    
 9. En quatrième et dernier lieu, à supposer que M. C a entendu soulever le moyen tiré de ce que le règlement de la zone UDL serait illégal au regard des dispositions du rapport de présentation rappelant le principe de comblement des dents creuses, ce moyen est inopérant dès lors que le rapport de présentation n'a pas de caractère prescriptif.  
 10. Ainsi, le moyen tiré de l'illégalité du règlement de la zone UDL en tant qu'il interdit les constructions nouvelles à usage d'habitation doit être écarté dans toutes ses branches.  
 En ce qui concerne la compatibilité du PLUi avec le SCoT du Chablais : 
 11. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale () ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme () ". 
 12. Il résulte de ces dispositions que les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 13. D'une part, M. C ne peut utilement se prévaloir de l'orientation 9.1 B du schéma de cohérence territoriale du Chablais mis en révision dès lors que ce document est entré en vigueur le 26 juillet 2020. D'autre part, M. C fait valoir que ces deux parcelles constituent des espaces interstitiels, qu'elles appartiennent à un espace urbanisé, que le SCoT du Chablais fait de la commune de Sciez un pôle secondaire où l'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage est prévue et que la carte du SCOT ne classe pas ses parcelles en espaces remarquables ni en coupure d'urbanisation ce qui exclut leur classement en zone naturelle. Toutefois, compte tenu de la superficie de ces parcelles à l'échelle du territoire couvert par le plan local d'urbanisme intercommunal et en l'absence de toute spécificité les rendant remarquables à cette échelle, ce classement ne saurait en tout état de cause, dans le cadre d'une analyse globale à l'échelle du territoire couvert, caractériser une incompatibilité du plan local d'urbanisme intercommunal avec le SCoT du Chablais. 
 En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section AB n° 114 et 115 en zone NL et N : 
 14. Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5o Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. " 
 15. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 16. Il ressort notamment du projet d'aménagement et de développement durables et du rapport de présentation, que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal se sont fixés comme objectif de préserver les espaces naturels et notamment de préserver au maximum les caractéristiques naturelles et paysagères du littoral du lac Léman, de modérer la consommation foncière et d'apporter une attention particulière aux rives du lac en terme de développement urbain. 
 17. Une partie des parcelles cadastrées section AB n° 114 et 115 dont le requérant conteste le classement est située dans la bande des 100 mètres du lac Léman et classée en zone NL et pour la partie se trouvant au-delà de cette bande en zone N. Si le requérant fait valoir que les parcelles en question appartiennent à un espace urbanisé et sont dans une situation identique que la bande de terrain le long du lac Léman classée en zone UDL, elles se situent à l'extrémité Nord-Ouest du domaine de Coudrée à proximité immédiate des rives du lac et de l'embouchure du Vion qui se situent à l'Ouest dans un secteur à l'habitat diffus. Il ressort notamment des photographies aériennes que la parcelle n° 115 est dépourvue de toute construction et est entièrement boisée. Si la parcelle n° 114 accueille effectivement une construction, elle s'insère dans un environnement très boisé et cette seule circonstance ne fait pas obstacle à un classement en zone NL. Ces deux parcelles forment un ensemble cohérent avec les parcelles boisées aux alentours. La circonstance qu'un camping se situe de l'autre côté du ruisseau du Vion sur la commune d'Excenevex est sans incidence sur le classement des parcelles litigieuses tout comme le fait que le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ainsi que le Conseil général de Haute Savoie ont renoncé à préempter les parcelles. Enfin, M. E ne saurait utilement soutenir que les parcelles en cause aurait dû être classées en zone UD ou UDL dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité du classement retenu par les auteurs d'un document local d'urbanisme. Il ne peut davantage utilement faire valoir qu'il a obtenu un certificat d'urbanisme positif le 29 septembre 2000 et un permis de construire le 15 novembre 2001. Si le requérant soutient que le secteur en zone ZNIEFF et ZICO ne fait l'objet d'aucune protection particulière (Natura 2000, espace boisé classé, corridor écologique), ces parcelles relèvent pour partie d'un espace de continuité écologique. Dans ces conditions, et compte tenu des partis d'aménagement retenus, et ce sans qu'y fasse obstacle la circonstance que les parcelles soient desservies par les réseaux, les moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation et de la méconnaissance de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme doivent être écartés.  
 En ce qui concerne le classement d'une partie de la parcelle cadastrée section AB n° 115 en espace de continuité écologique au sens de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : 
 18. Aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent ". 
 19. Les dispositions précitées de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme autorisent le classement en espace paysager à préserver de tout secteur à protéger pour des motifs d'ordre écologique, en vue notamment de contribuer à la préservation, au maintien ou à la remise en état des continuités écologiques. A cet égard, la préservation des continuités écologiques ne saurait être résumée à celle des corridors écologiques, ainsi que le suggère le requérant. Dès lors, la circonstance que la zone classée en espace paysager à préserver n'est pas située sur le tracé d'un corridor écologique ne saurait, par elle-même établir que ce classement procède d'une erreur manifeste d'appréciation. En l'espèce, il ressort du rapport de présentation et notamment de la page 53 que le nord du tènement est répertorié par l'évaluation environnementale comme appartenant aux continuités écologiques du territoire comme " espaces naturels et agricoles et relais des réservoirs de biodiversités ". Dans ces conditions, les auteurs du PLUi n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant pour partie la parcelle litigieuse en espace de continuité écologique au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 25 février 2020. 
 Sur les frais d'instance : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de Thonon Agglomération, qui n'est pas la partie perdante, la somme que M. C demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. E une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Thonon Agglomération. 
 D E C I D E : 
 Article 1er: La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : M. C versera une somme de 1 500 euros à la communauté d'agglomération Thonon Agglomération au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la communauté d'agglomération Thonon Agglomération.  
 Délibéré après l'audience du 24 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jourdan, présidente, 
 Mme Letellier, première conseillère, 
 Mme Barriol, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mai 2023. 
 La rapporteure, 
 E. BARRIOL 
 La présidente, 
 D. JOURDAN           La greffière, 
 C. JASSERAND 
  La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 N°2004084