TA31 · 6ème Chambre — 24 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 août 2020 et 3 décembre 2021, la société d'exploitations spéléologiques (SES) de Padirac, représentée en dernier lieu par Me Duval, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 24 février 2020 par laquelle la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne a créé une zone d'aménagement différé (ZAD) sur le territoire de la commune de Padirac ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la délibération contestée méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, dès lors que l'information des élus a été insuffisante ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 212-1 du code de l'urbanisme en ce qu'elle est insuffisamment motivée ; 
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'elle n'a pas été prise en vue de la réalisation de l'un des objectifs prévus à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, qu'elle est en contradiction avec le classement du gouffre de Padirac en tant que monument naturel et avec sa protection au titre du code de l'environnement et de la charte du parc régional des Causses du Quercy, et que le périmètre de la ZAD est disproportionné ; 
 - elle est entachée d'un détournement de pouvoir et de procédure, dès lors qu'elle ne poursuit aucun intérêt général et qu'elle n'est intervenue que pour pallier l'impossibilité pour la commune de Padirac, dépourvue de plan local d'urbanisme, d'user du droit de préemption urbain ou de définir des emplacements réservés ; 
 - elle est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT), faute d'avoir été précédée d'une consultation et dès lors qu'elle vise à permettre une urbanisation d'un secteur présentant un caractère vulnérable. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 novembre et 27 décembre 2021, la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne, représentée par Me Peynet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société d'exploitations spéléologiques (SES) de Padirac sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 29 décembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 février 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales, 
 - le code de l'urbanisme, 
 - le décret du 26 mars 2001 portant classement du gouffre de Padirac et de son réseau souterrain parmi les monuments naturels et les sites du département du Lot, 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Frindel, 
 - les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Daheron, substituant Me Duval, représentant la société d'exploitations spéléologiques de Padirac, et de Me Petit dit A, substituant Me Peynet, représentant la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 24 février 2020, la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne a créé une zone d'aménagement différé (ZAD) sur le territoire de la commune de Padirac. La société d'exploitations spéléologiques (SES) de Padirac, qui exploite le gouffre de Padirac et qui est propriétaire de plusieurs parcelles comprises dans le périmètre de la ZAD, demande au tribunal d'annuler cette délibération. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus () ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". L'article L. 2121-12 du même code dispose : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal () ". Enfin, selon l'article L. 2121-13 de ce même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier que la convocation adressée le 14 février 2020 par le président de la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne en amont du conseil communautaire du 24 février 2020 comportait une note explicative de synthèse à destination des élus, laquelle consacrait près de deux pages au projet de création de la ZAD contestée et présentait notamment les objectifs poursuivis par cette création. Elle était accompagnée de la délibération du 12 février 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Padirac a émis un avis favorable à ce projet, ainsi que d'un plan faisant apparaître le périmètre de la zone en cause et les parcelles concernées. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le droit d'information des conseillers communautaires a été méconnu. Le moyen ne peut donc qu'être écarté. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code de l'urbanisme : " () / Des zones d'aménagement différé peuvent également être créées par délibération motivée de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant les compétences mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 211-2, après avis des communes incluses dans le périmètre de la zone () ".  
 5. La délibération en litige vise notamment les dispositions précitées du code de l'urbanisme. Elle fait état de la volonté du conseil municipal de Padirac de coordonner le développement équilibré de l'urbanisation autour du site du gouffre et de son avis favorable au projet de ZAD. Elle précise en outre que l'activité commerciale autour et pour le gouffre nécessite d'assurer la viabilité des accès et des stationnements, et de sécuriser les parkings existants, justifiant de constituer des réserves foncières à proximité du site touristique. Elle mentionne également la volonté d'établir un projet cohérent et viable pour la dynamique économique du site, dont elle relève qu'il présente un intérêt majeur pour l'économie touristique de la communauté de communes. Elle justifie le périmètre retenu en faisant valoir qu'il permettra d'aménager et d'améliorer la qualité urbaine du site. Elle précise en outre que si les caractéristiques de ce projet ne peuvent pas encore être déterminées avec précision, il convient de se prémunir dès à présent contre toute urbanisation désordonnée de ce secteur en se réservant la possibilité de procéder à des acquisitions par voie de préemption. Enfin, elle désigne le titulaire du droit de préemption, tandis que le périmètre de la zone créée est défini par un plan annexé à la délibération attaquée. Par suite, cette délibération est, eu égard aux finalités de création d'une ZAD, suffisamment motivée. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision contestée doit donc être écarté. 
 6. En troisième lieu, l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme dispose : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels () ". Si, pour motiver la création d'une ZAD, la personne publique compétente n'est pas tenue de se référer à un projet déjà défini, cette création doit néanmoins répondre à l'un des objectifs définis par l'article L. 300-1 précité du code de l'urbanisme. 
 7. Il ressort des motifs de la délibération attaquée, rappelés au point 5 du présent jugement, que la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne entend constituer des réserves foncières à proximité du gouffre de Padirac en vue notamment d'en aménager les accès et de sécuriser les zones de stationnement existantes, dans l'optique de garantir l'activité commerciale de ce site, qui représente un intérêt majeur pour l'économie touristique. Contrairement à ce que soutient la société requérante, des opérations telles que celles envisagées, ne sont pas exclues par nature des prévisions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. En l'espèce, la création de la ZAD contestée se rattache à l'objectif, prévu à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, de maintien, d'extension ou d'accueil des activités économiques, ainsi qu'à celui de développement des loisirs et du tourisme, alors même qu'aucun projet d'aménagement porté par la communauté de communes n'était précisément identifié à la date de la délibération contestée. Si, comme le fait valoir la société requérante, plusieurs espaces de stationnement, gérés par elle-même ou par la commune, existent d'ores et déjà aux abords du gouffre, cette circonstance n'est, à elle seule, pas de nature à priver d'intérêt général la création de la ZAD en litige, dès lors notamment qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces parkings seraient suffisants, et alors qu'il est constant que le site attire plusieurs centaines de milliers de visiteurs chaque année, dont plusieurs milliers par jour en période estivale. Par suite, la SES de Padirac n'est pas fondée à soutenir que le projet de création de la ZAD sur le territoire de la commune de Padirac n'entre pas dans le champ de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.  
 8. En quatrième lieu, dès lors que la création d'une ZAD ne porte pas atteinte, par elle-même, à un site classé, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la délibération attaquée est illégale en ce qu'elle inclut l'ensemble formé par le gouffre de Padirac et son réseau souterrain, classé par le décret susvisé du 26 mars 2001 en tant que monument naturel du département du Lot. En outre, si la société requérante soutient que la création de cette zone serait en contradiction avec la protection du site au titre du code de l'environnement et de la charte du parc régional des Causses du Quercy, ces allégations ne sont assorties d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé.  
 9. En cinquième lieu, il ressort des données librement accessibles sur le site Géoportail que la surface de la ZAD créée, d'environ 50 hectares, ne représente que 0,04 % du territoire de la communauté de communes, et 5,6 % du territoire de la commune de Padirac. Elle est centrée sur le gouffre et englobe notamment ses abords et les terrains sur lesquels sont implantés les parkings actuels. Dans ces conditions, eu égard aux objectifs poursuivis par la délibération attaquée et à l'importante fréquentation du site, il ne ressort pas des pièces du dossier que le périmètre retenu serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 10. En sixième lieu, l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme dispose, dans sa rédaction applicable au litige : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : () / 7° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article R. 142-1 du même code : " Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au 7° de l'article L. 142-1 sont : / 1° Les zones d'aménagement différé () ". 
 11. D'une part, la SES de Padirac soutient que la création de la ZAD vise à permettre une urbanisation du secteur et qu'elle est dès lors, compte tenu de la fragilité du site, incompatible avec l'objectif n° 2 " L'eau, une ressource, un patrimoine à préserver " du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territorial. Toutefois, la délibération attaquée n'a, par elle-même, aucun effet sur le milieu aquatique, et ne vise, à terme, qu'à mieux organiser et sécuriser les accès au site du gouffre. D'autre part, la requérante soutient que la délibération attaquée est incompatible avec l'objectif n° 8 " Poursuivre le développement touristique " du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territorial de la communauté de communes, en l'absence de consultation préalable destinée à s'assurer de la cohérence de la politique mise en œuvre en matière de développement et de promotion d'un tourisme durable, et faute de précision sur le projet porté par la communauté de communes à travers la création de la ZAD. Toutefois, si l'objectif n° 8 prévoit notamment que " le SCoT doit mettre en œuvre une politique cohérente s'appuyant sur les complémentarités territoriales pour permettre le développement et la promotion d'un tourisme durable et un fonctionnement en réseau ", il ne saurait être regardé comme imposant une consultation préalable avant la création d'une telle zone, dont la procédure est exclusivement régie par le code de l'urbanisme. En outre, alors que le projet de la collectivité n'a pas nécessairement à être défini avec précision au stade de la création de la zone, la requérante n'est pas fondée à soutenir qu'il est incompatible avec l'objectif invoqué. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée est incompatible avec les objectifs n° 2 et 8 du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territorial de la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne. 
 12. En septième et dernier lieu, la création de la ZAD répond, ainsi qu'il a été dit, à l'objectif de constituer des réserves foncières en vue, à terme, d'aménager et de sécuriser les accès et le stationnement autour d'un site naturel touristique attirant plusieurs centaines de milliers de visiteurs par an. Elle présente donc un intérêt général. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir et de procédure ne peut qu'être écarté. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 24 février 2020 doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la société d'exploitations spéléologiques de Padirac sur leur fondement. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge de la société d'exploitations spéléologiques de Padirac le versement à la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par elle. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société d'exploitations spéléologiques de Padirac est rejetée. 
 Article 2 : La société d'exploitations spéléologiques de Padirac versera à la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société d'exploitations spéléologiques de Padirac et à la communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne. 
 Délibéré après l'audience du 7 juillet 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Poupineau, présidente, 
 Mme Rousseau, conseillère, 
 M. Frindel, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juillet 2023. 
 Le rapporteur, 
 T. FRINDEL        
 La présidente, 
 V. POUPINEAULa greffière, 
 B. RODRIGUEZ 
 La République mande et ordonne à la préfète du Lot en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,