TA35 · 1ère Chambre — 4 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 12 octobre 2020, le 23 août 2021 et le 25 janvier 2022, M. A B, représenté par Me Jean-Meire, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 2 septembre 2020 du maire de la commune de Sauzon et l'avis défavorable du 27 août 2020 du préfet du Morbihan, pris en application de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, refusant la délivrance d'un permis de construire pour l'extension d'une maison d'habitation sur la parcelle cadastrée ZN n° 75 située lieu-dit Anter sur le territoire de la commune de Sauzon ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Sauzon et à l'Etat, à titre principal, de lui délivrer, dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, le permis de construire sollicité et, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Sauzon et de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la partie du terrain sur laquelle le projet d'extension est prévu ne peut être qualifiée d'espace remarquable au sens de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, ne présente pas d'intérêt écologique particulier, ne s'implante pas sur le périmètre de la dune de Donnant qui a fait l'objet d'une délimitation et d'une protection par le biais d'une ZNIEFF type 1 " Dune et vallons de Donnant " n° 530008251 ou en zone Natura 2000 ; 
 - l'extension projetée n'est pas située dans la partie naturelle d'un site classé, mais s'implante sur une parcelle déjà urbanisée, dans un secteur altéré par l'activité humaine ; 
 - l'extension projetée n'est pas située dans un espace présentant un intérêt particulier et n'est pas de nature à altérer le paysage ; la maison, située sur un plateau, se rattache au lieu-dit d'Anter ; 
 - le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du pays d'Auray n'a pas identifié dans les espaces remarquables du littoral le tènement foncier lui appartenant. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 décembre 2020, le préfet du Morbihan conclut à l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre l'Etat et au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - il doit être mis hors de cause, le requérant n'ayant pas intérêt à contester une décision de l'Etat ; 
 - aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par un mémoire, enregistré le 3 novembre 2021, la commune de Sauzon, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - le maire était en situation de compétence liée pour rejeter la demande de permis de construire dès lors que l'avis conforme du préfet n'était pas illégal ; 
 - aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé. 
 Par un courrier du 14 mars 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre l'avis du 27 août 2020 du préfet du Morbihan. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi du 2 mai 1930 ayant pour objet de réorganiser la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. C, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Jean-Meire, représentant M. B, et de Me Le Baron, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Sauzon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B a présenté une demande de permis de construire pour l'extension de 37 m² de surface de plancher d'une maison d'habitation de 88 m² sur la parcelle cadastrée section ZN n° 75 située lieu-dit Anter sur le territoire de la commune de Sauzon. Le plan d'occupation des sols de cette commune étant devenu caduc faute d'approbation d'un plan local d'urbanisme avant le 26 mars 2017, les dispositions du règlement national d'urbanisme étaient applicables et la demande de permis de construire devait recueillir l'avis conforme du préfet du Morbihan. Le préfet a émis le 27 août 2020 un avis défavorable à ce projet et par un arrêté du 2 septembre 2020 le maire de la commune de Sauzon a rejeté la demande présentée par M. B. M. B demande au tribunal d'annuler l'avis défavorable du 27 août 2020 du préfet du Morbihan et l'arrêté du 2 septembre 2020 du maire de la commune de Sauzon. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l'avis du 27 août 2020 du préfet du Morbihan : 
 2. Aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme applicable en l'espèce dès lors que la commune de Sauzon n'était pas couverte, s'agissant des parcelles litigieuses, par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document en tenant lieu : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu () ". Il résulte de ces dispositions que le maire a compétence liée pour refuser de délivrer une autorisation d'urbanisme en cas d'avis défavorable du préfet. 
 3. Lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours. Par suite, les conclusions de M. B dirigées contre l'avis du 27 août 2020 du préfet du Morbihan ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables. 
 En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l'arrêté du 2 septembre 2020 du maire de la commune de Sauzon : 
 4. M. de Loissy qui demande l'annulation de l'arrêté du 2 septembre 2020 du maire de la commune de Sauzon conteste le bien-fondé de la décision de refus d'autorisation de construire fondée sur l'avis du 27 août 2020 du préfet du Morbihan qui a estimé que le projet se situait au sein d'un espace remarquable au sens de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme où seuls des aménagements légers sont autorisés en application de l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme. 
 5. Aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. / Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive 79/409 CEE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages. ". Aux termes de l'article L. 121-24 du même code : " Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d'Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu'ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. () ". Aux termes de l'article R. 121-4 de ce code : " En application de l'article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : 1° Les dunes, les landes côtières, les plages et les lidos, les estrans, les falaises et les abords de celles-ci ; () / 6° Les milieux abritant des concentrations naturelles d'espèces animales ou végétales telles que les herbiers, les frayères, les nourriceries et les gisements naturels de coquillages vivants, ainsi que les espaces délimités pour conserver les espèces en application de l'article L. 411-2 du code de l'environnement et les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ; () ". 
 6. Il résulte de ces dispositions, qui sont opposables au projet, qu'aucune construction ne peut être autorisée dans les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques, à l'exception d'aménagements légers prévus à l'article L. 121-24. Sont ainsi considérés comme des espaces remarquables et caractéristiques du littoral, les espaces et milieux notamment énumérés aux articles L. 121-23 et R. 121-4 du code de l'urbanisme qui constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral ou sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou encore présentent un intérêt écologique. 
 7. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray, approuvé le 14 février 2014, le 4 octobre 2019 puis en dernier lieu le 7 juillet 2022 pour modifier son volet littoral à la suite de l'intervention de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, comporte un objectif tendant à la valorisation des espaces littoraux. Pour ce faire, le schéma de cohérence territoriale approuvé le 4 octobre 2019 applicable, mentionne comme action 1 de " Préserver les espaces remarquables du pays d'Auray ", indique qu'il lui appartient d'identifier à son échelle les espaces remarquables et précise qu'il revient aux communes de les définir plus précisément en se fondant sur les dispositions du code de l'urbanisme définissant ces espaces. Une carte annexée au document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale délimite sur l'île de Belle-Île-en-Mer, en vert, les " espaces remarquables identifiés à l'échelle du SCOT ". Dans ces conditions, il convient de tenir compte de ces dispositions et de cette carte, qui ne sont pas incompatibles avec les dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme. 
 8. Pour apprécier si des parcelles présentent le caractère de site ou de paysage remarquable à protéger au sens des dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, l'autorité compétente ne peut se fonder sur leur seule continuité avec un espace présentant un tel caractère, sans rechercher si, compte tenu de leurs caractéristiques propres, elles constituent avec cet espace une unité paysagère justifiant dans son ensemble cette qualification de site ou paysage remarquable à préserver. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que la maison à usage d'habitation faisant l'objet de la demande d'extension est implantée sur un terrain isolé, intégralement boisé, surplombant la plage de Donnant bordée de dunes et se trouve distante d'environ 400 m du rivage dont elle n'est séparée que par des espaces vierges. Cette parcelle, située dans un espace proche du rivage se trouve également comprise au sein des espaces présumés remarquables identifiés à l'échelle du schéma de cohérence territoriale du pays d'Auray. Si cette maison se situe à un peu moins de deux cent mètres du lieudit Anterre, formant une zone d'urbanisation diffuse, composé d'une trentaine de constructions, ce lieudit est lui-même isolé et implanté dans un espace naturel et à plus de 300 mètres du lieudit Bormené comprenant une dizaine de constructions. Cette maison d'habitation isolée s'implante au sein du site, classé par un décret du 15 janvier 1978 de la côte sauvage de Belle-Ile, couvrant notamment l'ensemble formé par les sites côtiers de Belle-Île-en-Mer, au sein de la zone Natura 2000 de Belle-Île-en Mer, et le terrain se trouve partiellement couvert par une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type 2 de Belle-Île-en-Mer portant sur l'ensemble du littoral terrestre et l'estran sableux, vaseux ou rocheux, et une bande infralittorale en pied de falaise. Elle jouxte également la ZNIEFF de type 1 " Dune et vallons de Donnant ". Les photographies du site, notamment aériennes jointes au dossier, établissent que le terrain supportant la construction ne peut être isolé du paysage de cette côte, qui forme une unité, composée d'une plage, de dunes, de landes sèches et de petites surfaces boisées au sein d'un espace remarquable du littoral. A supposer, enfin, comme le soutient le requérant, que le schéma de cohérence territoriale du pays d'Auray n'identifierait pas le tènement foncier litigieux comme un espace remarquable, il serait, compte tenu de ce qui vient d'être précisé, incompatible, dans cette mesure, avec les dispositions de la loi littorale. 
 10. Contrairement à ce que soutient le requérant, cette construction isolée dans un espace préservé n'a pas été de nature à affecter le caractère naturel des lieux. L'existence d'une aire de stationnement des véhicules à proximité de la plage de Donnant constitue un aménagement léger indispensable à la maîtrise de la fréquentation automobile et à la prévention de la dégradation de cet espace naturel, comme le prévoient les dispositions des articles L. 121-24 et R. 121-5 du code de l'urbanisme. Enfin, la présence d'un local destiné à une école de surf sur ce parking, dont il n'est pas établi qu'il ne serait pas temporaire et démontable, ne peut être regardée comme le signe de l'urbanisation et de l'altération de ce site. 
 11. M. B soutient encore, en se fondant sur une expertise réalisée par le cabinet ECR environnement, que le terrain litigieux et le lieu d'implantation de l'extension ne présentent pas une grande valeur écologique. Cependant, les circonstances que le projet nécessite le défrichement d'un bosquet de cyprès de Lawson d'une surface de 50 m² environ qui n'accueille pas d'espèces communautaires n'aurait pas d'impact significatif sur le site Natura 2000 de " Belle-Île en Mer " et que des mesures pourraient être prises pour limiter l'impact du projet sur les autres espèces protégées présentes (avifaune, lézard des murailles) sur ces parcelles, ne sont pas en elles-mêmes suffisantes pour écarter la qualification d'espace remarquable au sens de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme dès lors que l'intérêt écologique d'un site ne constitue qu'une des situations permettant une telle identification. Comme indiqué précédemment, le caractère remarquable du site au sein duquel se trouve le terrain litigieux résulte des caractéristiques de ce paysage littoral dont il ne peut être isolé. 
 12. Il résulte de ce qui précède que le projet contesté doit être regardé comme devant s'implanter au sein d'un paysage remarquable du patrimoine naturel du littoral de Belle-Île au sens des dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme. Par suite, le préfet du Morbihan n'a pas entaché son avis conforme d'une erreur d'appréciation et le maire de la commune de Sauzon était tenu de rejeter la demande de permis de construire présentée par M. B. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la requête présentée par de M. B doit être rejetée. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 14. Le présent jugement qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat ou de la commune de Sauzon, qui n'ont pas la qualité de parties perdantes dans la présente instance, la somme demandée par M. B à ce titre. 
 16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B le paiement d'une somme de 1 500 euros à la commune de Sauzon en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : M. B versera une somme de 1 500 euros à la commune de Sauzon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Sauzon 
 Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Morbihan. 
 Délibéré après l'audience du 17 mars 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 Mme Plumerault, première conseillère. 
 M. Bozzi, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2023. 
 Le président-rapporteur, 
 signé 
 C. C 
 L'assesseure la plus ancienne, 
 signé 
 F. Plumerault 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.