TA35 · 1ère Chambre — 20 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 octobre 2020 et le 30 septembre 2022, M. A C, représenté par Me Vallantin, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 18 août 2020 par lequel le maire de la commune de Plouarzel a retiré le permis de construire qui lui avait été délivré le 8 avril 2020 pour l'édification d'une maison et d'un garage et refusé d'accorder le permis de construire, demandé le 25 février 2020, sur la parcelle cadastrée section YR no 115 située lieudit Kerescar, impasse des Cormorans ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Plouarzel le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'auteur de la décision n'était pas compétent ; 
 - l'arrêté méconnaît l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme en faisant application du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest, qui a irrégulièrement créé une nouvelle catégorie en prévoyant l'existence de village ne pouvant pas faire l'objet d'une extension ; 
 - l'arrêté est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que la parcelle litigieuse est classée en zone UD par le plan local d'urbanisme, se situe dans un espace urbanisé à l'intérieur du périmètre de Kerescar identifié comme un village et constitue une opération de densification qui n'a pas pour effet d'étendre l'urbanisation et ne méconnaît pas le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest ; 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés le 1er septembre 2022 et le 4 novembre 2022, la commune de Plouarzel, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens présentés par le requérant n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. D, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Vallantin, représentant M. C, et de Me Voisin, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Plouarzel. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 25 février 2020, M. C a déposé une demande de permis de construire une maison d'habitation d'une surface de 121,50 m² avec un garage accolé d'une emprise au sol de 32 m² sur la parcelle cadastrée section YR n° 115 située lieudit Kerescar, impasse des Cormorans sur le territoire de la commune de Plouarzel. Par un arrêté du 8 avril 2020, le maire de cette commune lui a délivré le permis sollicité. Cependant, à la suite d'un recours gracieux formé par le préfet du Finistère qui estimait que la réalisation de cette construction serait de nature à étendre l'urbanisation, le maire de Plouarzel a, par un arrêté du 18 août 2020, retiré le permis accordé le 8 avril 2020 et rejeté la demande de permis de construire dont il était de nouveau saisi. Par la présente requête M. C demande l'annulation de cet arrêté de retrait du 18 août 2020. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté attaqué : 
 2. L'arrêté du 18 août 2020 a été signé par Mme E B, adjointe à l'urbanisme. Par un arrêté du 3 juin 2020, transmis à la préfecture le même jour et affiché à la mairie du 4 juin au 4 août 2020, le maire de Plouarzel lui a donné délégation à l'effet de signer notamment les autorisations d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté retirant le permis de construire doit être écarté.  
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompatibilité du schéma de cohérence territoriale avec l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : 
 3. D'une part, il résulte du premier alinéa de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme que les dispositions du chapitre du code de l'urbanisme relatif à l'aménagement et à la protection du littoral, dont font partie celles de l'article L. 121-8, sont directement applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution, notamment, de tous travaux et constructions. Aux termes du second alinéa de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme, ajouté à cet article par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ". 
 4. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de l'entrée en vigueur de la loi du 23 novembre 2018 : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. ". 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral () ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ". Aux termes de l'article L. 131-7 de ce code : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2. () ". Il résulte de ces dispositions que les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et qu'en l'absence de schéma de cohérence territoriale, ils doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières au littoral prévues aux articles L. 121-1 à L. 121-51 du code de l'urbanisme. Il en résulte également que les schémas de cohérence territoriale doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec ces mêmes dispositions. 
 6. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. 
 7. S'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. 
 8. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest, dans sa version applicable approuvée le 22 octobre 2019 précise dans la partie intitulée " encadrer l'extension de l'urbanisation dans les communes littorales " que " dans les communes littorales, les documents d'urbanisme locaux peuvent délimiter les villages listés ci-après et localisés sur la carte " mise en œuvre de la loi littoral -2 ", ces villages correspondent " aux secteurs d'au moins 40 constructions densément  groupées, structurées autour de voies publiques ". " L'ensemble des villages ainsi définis a vocation à accueillir des opérations de densification au sein de la zone urbanisée ". Le document d'orientation et d'objectifs précise également que " les documents locaux ne pourront prévoir pour les communes littorales, de nouvelles zones à urbaniser qu'en continuité des villages listés ci-dessous ". Au sein de la commune de Plouarzel, le secteur de Kerescar est identifié comme un village mais ne se trouve pas dans la liste des villages pouvant s'étendre. La carte accompagnant cette définition intitulée " mise en œuvre de la loi littoral -2 " identifie Kerescar comme un village pouvant se densifier sans extension. 
 9. Le rapport de présentation indique pour justifier la limitation de l'extension de l'urbanisation dans les communes littorales que " le littoral est le lieu d'importantes pressions foncières sur le Pays de Brest. Les communes littorales ont connu durant longtemps une urbanisation particulièrement rapide et peu maîtrisée. Ces espaces apparaissent aujourd'hui profondément mités, parsemés de villages et de hameaux historiques, mais aussi de formes plus contemporaines, souvent constitués de lotissements isolés, composés de maisons individuelles, disposés à proximité parfois immédiate du rivage. Élément prépondérant dans la poursuite de l'objectif général de protection des espaces littoraux, la maîtrise de l'urbanisation dans les communes littorales revêt un intérêt majeur pour le Pays de Brest. " A ce titre le rapport de présentation précise le choix de limiter l'extension de certains villages à dominante résidentielle ou à dominante économique. S'agissant des villages à dominante résidentielle comme c'est le cas pour le secteur de Kerescar il indique : " Dans une logique de gestion économe de l'espace, et en cohérence avec les axes majeurs du PADD (renforcement des centralités, diminution des obligations de déplacements motorisés, etc.), le SCoT limite le nombre de village ayant la capacité de s'étendre. Il identifie ainsi les entités urbaines qui, en plus de répondre aux critères ci-dessus, présentent généralement un ou des espaces publics collectifs ou équipements administratifs, cultuels, culturels ou commerciaux. Certains sont desservis par le réseau de transport en commun du département (ou de la métropole brestoise). Ce choix d'aménagement a été fait par les élus pour à la fois protéger le littoral et développer des villages présentant des critères de morphologie et de fonctionnement spécifiques. Les autres villages pourront uniquement faire l'objet d'opérations de densification. Le SCoT cherche ainsi à conserver la spécificité historique de l'urbanisation de ces communes. Ces secteurs sont généralement déjà raccordés aux réseaux et leur densification ne nécessitera pas de travaux spécifiques. Enfin, cette densification permettra l'optimisation du foncier urbanisé en protégeant les espaces agro-naturels alentours. / Les villages et agglomération à dominante économique / Le PADD cherche à encadrer l'étalement de l'urbanisation sous toutes ses formes, notamment les extensions liées au développement des activités économiques. () Cette identification comme villages vise notamment à faciliter le renouvellement urbain dans ces zones et à permettre le maintien et le développement des entreprises qui, bien qu'elles soient situées dans des secteurs isolés, ont un rôle structurant dans l'économie locale. Ces villages constitués de zones d'activités économiques n'ont pas vocation à accueillir des habitations. Toujours dans une logique de moindre consommation d'espace et de renforcement des centralités, le SCoT limite le nombre de villages à dominante économique pouvant s'étendre. Ainsi, seuls les villages de Kerdanvez (Crozon) et de Quiella-Kerangueven (Le Faou / Hanvec) pourront se développer en extension () Les autres villages pourront uniquement faire l'objet d'opérations de densification ". 
 10. M. C soutient que le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest a créé une nouvelle catégorie de village ne pouvant qu'être densifié, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qui autorisent l'extension de l'urbanisation en continuité avec les villages existants et ne limitent l'extension de l'urbanisation que pour les secteurs déjà urbanisés. 
 11. Cependant, en application de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme, il appartient aux auteurs du schéma de cohérence territoriale, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, de définir les modalités qu'ils estiment les plus appropriées pour assurer l'aménagement et la protection du littoral. A ce titre, le schéma de cohérence territoriale doit déterminer les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés. Si l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme prévoit qu'outre les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, certains secteurs déjà urbanisés peuvent faire l'objet d'opérations de constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant, cela ne peut concerner que des secteurs situés en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. Pour autant, les auteurs du schéma de cohérence territoriale peuvent, ainsi que cela résulte du rapport de présentation, pour assurer l'objectif général de protection des espaces littoraux, chercher à maîtriser l'urbanisation dans les communes littorales en lien avec la une logique de gestion économe de l'espace, de renforcement des centralités et de limitation des déplacements. Ainsi, les auteurs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest ont fait le choix d'" encadrer l'extension de l'urbanisation dans les communes littorales " en distinguant les villages à dominante résidentielle présentant un ou des espaces publics collectifs ou équipements administratifs, cultuels, culturels ou commerciaux qui peuvent s'étendre à la différence de ceux, moins équipés, qui ne peuvent se développer. L'identification de villages à dominante économique, pouvant seulement se densifier, vise également à encadrer l'étalement de l'urbanisation tout en permettant le renouvellement urbain dans ces zones en tenant compte des entreprises qui, bien que situées dans des secteurs isolés, ont un rôle structurant dans l'économie locale, pour assurer le développement des activités économiques. Dans ces conditions, les auteurs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest ont pu, dans le but d'assurer l'objectif général de protection des espaces littoraux qui leur incombe, définir des villages pouvant se développer en extension de l'urbanisation à la différence d'autres, présentant les caractéristiques permettant de les identifier comme des villages mais au regard du parti pris de limitation de la consommation foncière, définir des villages pouvant seulement se densifier mais pas s'étendre. 
 12. Le moyen tiré de l'incompatibilité du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté. 
 En ce qui concerne les autres moyens : 
 13. Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Plouarzel, approuvé le 14 octobre 2013 et révisé le 6 octobre 2014, la zone Ud correspond " aux zones d'habitat et aux activités compatibles avec l'habitat de faible densité (tissu urbain dit aéré) en ordre discontinu, situé dans la frange littorale de la commune ". 
 14. Ainsi qu'il a été dit aux points 10 et 11, le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest approuvé le 19 décembre 2018 et modifié le 22 octobre 2019, dont les dispositions sont suffisamment précises et compatibles avec celles du code de l'urbanisme particulières au littoral, a identifié Kerescar comme un village pouvant se densifier sans extension. 
 15. Le plan local d'urbanisme de la commune de Plouarzel n'ayant pas été modifié pour délimiter le village de Kerescar en tenant compte des critères retenus par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest, M. C ne peut utilement invoquer le classement de la parcelle cadastrée section YR n° 115 en zone Ud par le plan local d'urbanisme de la commune. Par ailleurs, il incombait au maire de la commune de Plouarzel de s'assurer de la conformité de la demande de permis de construire présentée par M. C avec les dispositions particulières au littorale mises en œuvre par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest et de ne pas appliquer le règlement du plan local d'urbanisme, devenu illégal, dans la mesure où il permettrait l'extension l'urbanisation de ce village en méconnaissance du schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest. 
 16. En l'espèce, la parcelle du requérant est située dans la partie sud-est du secteur de Kerescar, dans un compartiment délimité au nord par l'impasse des Cormorans et à l'ouest par la route de Kerescar, comportant seulement quatre autres constructions, dont une implantée sur la très grande parcelle cadastrée section YR n° 689, isolée des autres. La parcelle cadastrée section YR n° 715 appartenant à M. C borde l'impasse des Cormorans au nord, joint la parcelle bâtie cadastrée section YR n° 119 à l'ouest, et, au sud, la parcelle YR n° 689, dont elle est physiquement séparée par une haie boisée et qui ne comporte qu'une maison isolée pour une surface de l'ordre d'environ 6 900 m². A l'est, la parcelle du requérant s'ouvre sur la parcelle cadastrée section YR n° 716, sur laquelle est seulement installé un " mobile-home " et qui ne peut donc être considérée comme bâtie et de nature à assurer la continuité avec l'ensemble des constructions avoisinantes, puis sur de vastes espaces naturels pour certains recouverts de boisements. Dans ces conditions, et contrairement à ce que soutient le requérant, la parcelle cadastrée section YR n° 715 est située en extension du secteur bâti de ce village et ne peut être regardée comme formant une " dent creuse " assurant une densification du village sans extension de l'urbanisation. Au contraire, la réalisation du projet de construction présenté par M. C aurait pour effet d'étendre l'urbanisation du village de Kerescar. 
 17. Le maire de Plouarzel, a ainsi pu, en se fondant sur le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest, estimer que le permis de construire délivré le 8 avril 2020, pour la construction d'une maison et d'un garage sur la parcelle cadastrée section YR n° 115, était de nature à étendre l'urbanisation du village de Kerescar en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme telles que mises en œuvre par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest. Par suite, les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué serait entaché d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. C doit être rejetée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Plouarzel qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme demandée par M. C, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C la somme que demande la commune de Plouarzel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Plouarzel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la commune de Plouarzel. 
 Délibéré après l'audience du 31 mars 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Bozzi, premier conseiller, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 avril 2023. 
 Le président-rapporteur, 
 signé 
 C. D 
 L'assesseur le plus ancien, 
 signé 
 F. Bozzi 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au le préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.