TA67 · 1ère chambre — 6 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 juillet 2020, 17 avril 2021 et 15 mai 2021 et le 3 mars 2023, M. B A demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler le titre de perception émis à son encontre le 23 janvier 2020 par le directeur départemental des finances publiques des Hauts-de-Seine pour le recouvrement de la somme de 62 720,76 euros résultant d'un trop-perçu de rémunération ;  
 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 75 383,26 euros en réparation des préjudices qu'il a subis, résultant premièrement du versement indu de sa rémunération (41 000 euros), deuxièmement des fautes commises par l'administration dans la gestion de sa demande de congé parental (24 383,26 euros) et troisièmement de la gestion de sa situation administrative au sein de la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt Grand Est depuis le 1er septembre 2015 (10 000 euros) ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le titre de perception du 23 janvier 2020 est insuffisamment motivé en l'absence de précisions suffisantes concernant ses bases de liquidation ;  
 - le calcul du montant du trop-perçu est erroné ;  
 - la créance qui lui est réclamée pour le mois de janvier 2018 est prescrite en application de l'article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; 
 - si la perception de son traitement résulte dans un premier temps d'une simple erreur de liquidation pour la période du 23 janvier au 9 octobre 2018, le maintien du versement de sa rémunération, en dépit de sa demande expresse et claire, réceptionnée le 10 octobre 2018 par l'administration, de mettre fin au versement de sa rémunération en l'absence de service fait, révèle une décision créatrice de droit : compte tenu de l'illégalité de cette décision, l'administration pouvait procéder à son retrait mais dans le respect d'un délai de deux mois soit jusqu'au 10 décembre 2018 ; ce n'est qu'au mois de novembre 2019 que le ministère de l'agriculture a cessé de lui verser sa rémunération, révélant ainsi l'abrogation de la décision née le 10 octobre 2018 ; les sommes perçues entre le 10 octobre 2018 et le mois de novembre 2019 ne peuvent pas faire l'objet d'une répétition ;  
 - en maintenant sa rémunération en l'absence de service fait, en refusant, pendant vingt-trois mois, de procéder à son placement en congé parental et de le placer dans une position statutaire régulière et en commettant une accumulation de négligences fautives permettant de s'interroger sur l'existence d'un harcèlement moral ou d'une discrimination à son encontre, l'Etat a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité ;   
 - il a subi un préjudice financier, un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence évalués à la somme totale de 75 383,26 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 avril 2021, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'action sociale et des familles,  
 - le code civil,  
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984,  
 - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000,   
 - le décret n°85-986 du 16 septembre 1985, 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012,   
 - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014,  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme C, 
 - et les conclusions de M. Gros, rapporteur public.  
 Les parties, régulièrement convoquées, n'étaient ni présentes ni représentées.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. B A, attaché d'administration de l'Etat, est affecté à la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF) Grand Est depuis le 1er septembre 2015. Le 26 septembre 2017, il a demandé à bénéficier d'un congé pour naissance d'une durée de trois jours, d'un congé de paternité et d'accueil de l'enfant d'une durée de onze jours puis d'un congé parental pour une durée de six mois, eu égard à la naissance, prévue le 27 décembre 2017 aux Etats-Unis, de l'enfant accueilli au sein du foyer constitué avec son époux. A la suite de la naissance de l'enfant le 20 décembre 2017, M. A a complété sa demande le 9 janvier 2018 par l'envoi à la DRAAF d'une copie de l'acte de naissance établi par le service de l'état civil de l'Etat de l'Oregon. Par un courriel du 10 janvier 2018, le service des ressources humaines du ministère de l'agriculture et de l'alimentation lui a demandé de compléter sa demande par la production d'un " document de filiation en bonne et due forme [] établi par une autorité ou une juridiction française qui authentifie la filiation ". Par le même courriel, l'intéressé était invité à solliciter une disponibilité pour convenances personnelles ou des congés, le temps pour l'administration d'obtenir les résultats d'une expertise complémentaire sollicitée pour l'examen de sa demande. Le 25 janvier 2018, M. A, qui réside avec son époux au Luxembourg, a transmis au directeur de la DRAAF Grand Est un certificat de résidence établi par les autorités luxembourgeoises mentionnant la filiation de l'enfant ainsi qu'un extrait apostillé d'un jugement rendu le 13 octobre 2017 par le circuit court of the state of Oregon for the county of Multnomah. Une décision de rejet est née du silence gardé par l'administration sur la demande de congé parental. Les 15 mai 2018, 9 octobre 2018,  
 5 avril 2019 et 10 octobre 2019, M. A a néanmoins réitéré sa demande de placement en congé parental pour les périodes courant jusqu'au 22 janvier 2020. Par un arrêté du 10 octobre 2019, le ministre chargé de l'agriculture a accordé à M. A le bénéfice d'un congé de naissance du 27 au 29 décembre 2017 et d'un congé de paternité et d'accueil de l'enfant du 2 au 12 janvier 2018. Par quatre arrêtés du 11 octobre 2019, le ministre chargé de l'agriculture l'a placé en position de congé parental pour une période de six mois avec effet rétroactif à compter du 23 janvier 2018, puis a renouvelé ce congé par périodes de six mois du 23 juillet 2018 au  
 22 janvier 2020. Par un arrêté du 14 octobre 2019, le ministre chargé de l'agriculture a placé  
 M. A en position de congé parental pour une période de six mois jusqu'au 22 juillet 2020.  
 2. Alors que M. A n'exerçait plus d'activité depuis le mois de janvier 2018 dans l'attente de la réponse à sa demande de congé parental, le versement de sa rémunération n'a pas été interrompu et a été maintenu jusqu'en novembre 2019. Le 23 janvier 2020, la direction départementale des finances publiques des Hauts-de-Seine a émis un titre de perception pour le recouvrement de l'indu de rémunération perçu pour la période du 23 janvier 2018 au 31 octobre 2019 pour un montant de 62 720,76 euros. Le 31 mars 2020, M. A a formé une réclamation préalable auprès du comptable public en contestation de ce titre dont il demandait le retrait. Il a en parallèle présenté une demande indemnitaire préalable auprès du ministre de l'agriculture afin d'obtenir réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis du fait du traitement de sa situation administrative. Le silence gardé par l'administration sur ces demandes a fait naître des décisions implicites de rejet. Par la présente requête, M. A demande l'annulation du titre de perception du 23 janvier 2020 et la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité d'un montant total de 75 383,26 euros.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation du titre de perception émis le 23 janvier 2020 et les conclusions à fin de décharge de l'obligation de payer la somme réclamée :  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrement indique les bases de la liquidation () ". Pour satisfaire à ces dispositions, un état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 
 4. Le titre de perception émis le 23 janvier 2020 renvoie à un courrier du  
 22 janvier 2020 référencé LRAR N°RW 47 267 348 9FR dont il est constant que le requérant a eu connaissance, la mention de l'année " 2019 " correspondant à une simple erreur de plume. Ce titre de perception indique les éléments de calcul sur lesquels il se fonde et le total des sommes restants à recouvrer y apparaissant correspond bien à la somme de 62 720,76 euros, décomposée comme indiqué dans le courrier préalablement adressé au requérant. La référence précise à cette lettre du ministre de l'agriculture et de l'alimentation permet au débiteur de comprendre que les indus de rémunération dont le remboursement est demandé ont été mis en paiement entre le 23 janvier 2018 et le 31 octobre 2019, quand bien même le titre de perception ne mentionne que la date de novembre 2019, à compter de laquelle l'indu a été calculé. Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut de motivation du titre en litige doit être écarté.  
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. " Une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. En revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement. Le maintien indu du versement d'un avantage financier à un agent public, alors même que le bénéficiaire a informé l'ordonnateur qu'il ne remplit plus les conditions de l'octroi de cet avantage, n'a pas le caractère d'une décision accordant un avantage financier et constitue une simple erreur de liquidation. Il appartient à l'administration de corriger cette erreur et de réclamer le reversement des sommes payées à tort, sans que l'agent intéressé puisse se prévaloir de droits acquis à l'encontre d'une telle demande de reversement.  
 6. Il résulte de l'instruction que M. A a continué de percevoir, à compter du  
 23 janvier 2018, date à laquelle il avait cessé d'exercer ses fonctions pour s'occuper de son enfant, le versement de sa rémunération et ce jusqu'au mois d'octobre 2019, date de l'arrêté le plaçant à titre rétroactif en congé parental. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le ministre de l'agriculture aurait, entre cette date du 23 janvier 2018 et le 11 octobre 2019, date de l'arrêté précité, exprimé expressément ou même implicitement sa volonté de poursuivre le versement d'un tel traitement au requérant. Ainsi, et contrairement à ce que soutient ce dernier, ce versement n'avait pas le caractère d'une décision créatrice de droits lui accordant un avantage financier mais constituait, malgré les courriers du requérant alertant son employeur de la situation et lui demandant de cesser le versement de sa rémunération, une simple erreur de liquidation qu'il appartenait à l'administration de corriger sans que l'intéressé soit fondé à se prévaloir de l'existence de droits acquis. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que l'administration ne pouvait procéder au rappel des rémunérations correspondantes au-delà d'un délai de quatre mois à compter de leur versement ne peut qu'être écarté. 
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. () ".  
 8.  
 Il résulte de l'instruction que M. A a été informé par lettre du 22 janvier 2020, réceptionnée le 8 février 2020, de l'existence d'un indu de rémunération portant sur la période du mois de janvier 2018 au mois d'octobre 2019. Il est constant qu'à la date de réception de ce courrier, la créance résultant des sommes versées avant le 1er février 2018 était prescrite en application des dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000. Il résulte de l'instruction, et notamment des bulletins de paie versés par le requérant, que le montant total des sommes versées à M. A entre le 1er février 2018 et le 31 octobre 2019 s'élève à la somme de 61 299,65 euros. Ainsi, le montant de l'indu réclamé au requérant au titre de la rémunération perçue du 1er février 2018 au 31 octobre 2019, période pendant laquelle il a été placé, à titre rétroactif, en congé parental, ne peut excéder cette somme.  
 9. En quatrième lieu, M. A est fondé à soutenir qu'il doit garder le bénéfice de la somme de 300 euros bruts soit 271,41 euros nets, qui ne correspond pas à un indu de rémunération sur la période de congé parental mais lui a été versée en exécution de l'ordonnance n° 1700374 rendue par le juge du référé-provision du tribunal administratif de Strasbourg dans un litige distinct. Il y a lieu de déduire cette somme de l'indu en litige pour le ramener à la somme de 61 028,24 euros.  
 10. En cinquième lieu, aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 alors applicable : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. Les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que des résultats collectifs des services. S'y ajoutent les prestations familiales obligatoires () ". Aux termes de l'article 4 du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat : " Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er peuvent bénéficier d'un complément indemnitaire annuel qui tient compte de l'engagement professionnel et de la manière de servir, appréciée dans les conditions fixées en application de l'article 55 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. / Il est compris entre 0 et 100 % d'un montant maximal par groupe de fonctions fixé par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. / Le complément indemnitaire fait l'objet d'un versement annuel, en une ou deux fractions, non reconductible automatiquement d'une année sur l'autre ". 
 11. Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire que le complément indemnitaire annuel revêtirait un caractère forfaitaire. L'administration ne démontre pas ce qui ferait obstacle à ce que M. A conserve le maintien du complément indemnitaire annuel au titre de 2018 au prorata du service effectif réalisé du 1er au 23 janvier 2018. Le complément indemnitaire annuel versé au requérant au titre de l'année 2018 s'élevant à la somme de 220 euros, le montant correspondant à la période du 1er au 22 janvier 2018 s'élève à 13,26 euros, qui doivent être déduits de la somme mise à la charge du requérant. Par suite, la créance de l'Etat au titre des indus de rémunération versés à M. A du 1er février 2018 au 31 octobre 2019 doit être ramenée à la somme de 61 014, 18 euros.  
 12. En sixième lieu, si M. A soutient que la créance de 5 055,67 euros portant l'intitulé " mutuelle " n'est pas justifiée dès lors qu'il n'est pas concerné par un quelconque précompte au titre d'une adhésion mutualiste, le ministre fait valoir sans être sérieusement contredit que l'objet " mutuelle " est une erreur de plume mais cette créance correspond à une cotisation au titre de la CSG. M. A ne conteste pas devoir cette somme de 5 055,67 euros au titre de la CSG et c'est à bon droit que le ministre a inclus ce montant dans le calcul de la créance.  
 13. En septième et dernier lieu, il n'est pas contesté que M. A a donné avec diligence toutes les informations demandées par l'administration pour le traitement de sa demande de congé parental et a adressé plusieurs courriers demandant qu'il soit mis fin au versement de son traitement en raison de la cessation de son activité au 23 janvier 2018. L'administration a néanmoins maintenu pendant vingt-deux mois le versement de la rémunération de M. A alors que celui-ci avait cessé ses fonctions pour s'occuper de son enfant et ne justifiait pas de motif d'absence autre que sa demande de congé parental toujours en cours d'examen. Alors même qu'aucune décision créatrice de droits n'a pu naître de cette erreur et que l'administration n'a donc pas commis d'erreur de droit en demandant au requérant le remboursement des sommes indûment perçues, la perception prolongée par M. A entre le 23 janvier 2018 et le 31 octobre 2019 de sa rémunération est imputable à une carence de l'administration. Compte tenu notamment de la durée pendant laquelle cette carence s'est prolongée et des avertissements répétés du requérant sur l'irrégularité de sa situation, il sera fait une juste appréciation du préjudice subi par l'intéressé en ramenant le montant du titre de perception émis à son encontre aux deux tiers de la somme réclamée soit 40 000 euros.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que le titre de perception en litige doit être annulé en tant qu'il excède la somme de 40 000 euros.  
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 15. Aux termes de l'article 54 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d'Etat alors applicable : " Le congé parental est la position du fonctionnaire qui est placé hors de son administration ou service d'origine pour élever son enfant. / Cette position est accordée de droit sur simple demande du fonctionnaire après la naissance ou l'adoption d'un enfant, sans préjudice du congé de maternité ou du congé d'adoption qui peut intervenir au préalable.() " Aux termes de l'article 52 du décret du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions : " Le fonctionnaire est placé, sur sa demande adressée à son administration d'origine ou, le cas échéant, à l'administration auprès de laquelle il est détaché, dans la position de congé parental prévue à l'article 54 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. / Ce congé est accordé de droit par le ministre dont relève l'intéressé après la naissance de l'enfant, après un congé de maternité, un congé de paternité ou un congé d'adoption, ou lors de l'arrivée au foyer d'un enfant n'ayant pas atteint l'âge de la fin de l'obligation scolaire, adopté ou confié en vue de son adoption. " Aux termes de l'article 53 de ce même décret : " () La demande de congé parental doit être présentée au moins deux mois avant le début du congé. " Aux termes de l'article 47 du code civil : " Tout acte civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d'autres actes ou pièces détenues, des données extérieures ou des éléments tirés de l'acte lui-même établissent, le cas échéant après toutes vérifications utiles, que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité ".  
 16. En premier lieu, il est constant que, depuis son affectation à la DRAAF de Lorraine en septembre 2015, M. A a été contraint, à plusieurs reprises, d'introduire des recours gracieux puis contentieux pour obtenir le bénéfice de ses droits statutaires, notamment en termes de rémunération et de congés. Plus particulièrement, il résulte de l'instruction que c'est au terme d'un délai de vingt-deux mois que M. A a obtenu une réponse de l'administration à sa demande de congé parental, alors qu'il est constant qu'il avait fourni, dès le mois de janvier 2018, l'ensemble des documents demandés par l'administration et procédé à des relances auprès de son employeur. Il a été placé en congé parental par arrêté du 11 octobre 2019, avec effet rétroactif au 23 janvier 2018, alors qu'aucun changement de fait ou de droit n'est intervenu depuis cette date, et qu'aucun motif invoqué par l'administration ne s'opposait à son placement en congé parental. Le manque de diligence apporté par l'administration à la gestion de la situation administrative de M. A depuis 2015, s'il n'apparaît pas de nature à faire présumer l'existence d'une situation de harcèlement ou à caractériser une discrimination à son encontre, est constitutif d'une carence fautive de nature à ouvrir droit à réparation à l'intéressé. M. A est fondé à soutenir que l'incertitude quant à sa situation professionnelle résultant de la mauvaise gestion de son dossier administratif lui a causé un préjudice moral, dont il sera fait une juste appréciation en lui accordant une indemnité de 5 000 euros. [0] 
 17. En second lieu, le requérant soutient sans être contredit qu'en l'absence de régularisation sa situation administrative au titre du congé parental au cours de l'année 2018, il a définitivement perdu le bénéfice de la prestation partagée d'accueil de l'enfant versée par la caisse d'allocations familiales, faute d'avoir été en mesure d'assortir sa demande, qui devait être faite avant le premier anniversaire de son enfant, d'une preuve de son placement en congé parental. Il est fondé à demander le versement de la somme non contestée de 2 383,26 euros en réparation de ce préjudice financier, résultant de manière directe et certaine de la carence de l'administration.  
 18. Il résulte de ce qui précède que M. A est fondé à demander réparation, à hauteur de la somme totale de 7 383,26 euros, des préjudices moral et financier qu'il a subis du fait de la gestion défaillante de sa situation administrative.  
 Sur les frais liés au litige :  
 19. Dans les circonstances de l'espèce, la somme de 500 euros doit être mise à la charge de l'Etat au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens.  
 DECIDE : 
 Article 1er : Le titre de perception émis le 23 janvier 2020 est annulé en tant qu'il excède la somme de 40 000 euros. M. A est déchargé de l'obligation de payer la somme de 22 720,76 euros.  
 Article 2 : L'Etat est condamné en outre à verser à M. A une indemnité de 7 383,26 euros en réparation du préjudice moral et du préjudice financier subis.  
 Article 3 : L'Etat versera à M. A la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Copie pour information en sera transmise à la direction régionale des finances publiques du Grand Est et du Bas-Rhin. 
 Délibéré après l'audience du 16 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Dulmet, présidente 
 Mme Jordan-Selva, première conseillère, 
 Mme Vicard, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 avril 2023.  
 La rapporteure, 
  S. C     La présidente,  
 A. DULMET 
  Le greffier, 
 S. BRONNER 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme,  
 Le greffier,