TA44 · 3ème Chambre — 1 août 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 avril 2020, 4 mai 2020, 18 novembre 2021, 16 janvier 2023 et 21 février 2023, M. A B, représenté par Me Tertrais, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'avis de régularisation des charges d'occupation de son logement concédé par nécessité absolue de service au titre de l'année 2014, émis le 3 septembre 2019, ainsi que la décision implicite de rejet de la Commission de recours des militaires née du silence gardé sur son recours présenté contre cette décision ; 
 2°) d'annuler la décision expresse du 24 février 2020 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours formé contre l'avis de régularisation des charges de son logement ; 
 3°) de le décharger du paiement de la somme qui lui a été demandée au titre de la régularisation des charges locatives pour l'année 2014 ; 
 4°) d'enjoindre à l'administration de lui rembourser l'intégralité des sommes perçues à titre de provisions, sous astreinte de cinquante euros par jour de retard ;  
 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens. 
 Il soutient que : 
 - la créance que l'avis de régularisation attaqué a pour objet de recouvrer est prescrite, par application de l'article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, modifiée par la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, lequel prévoit un délai de prescription de trois ans ;  
 - la circulaire du 28 décembre 2011 relative à la gestion des charges d'occupation au sein de la gendarmerie, sur laquelle est fondée l'avis litigieux, est illégale en tant qu'elle interdit expressément l'individualisation des frais de chauffage, méconnaissant ainsi l'article R. 2124-71 du code général de la propriété des personnes publiques, les articles R. 131-2 et R. 131-7 du code de l'énergie, ainsi que l'article 3 de l'arrêté du 27 août 2012 relatif à la détermination individuelle de la quantité de chaleur et de froid et à la répartition des frais de chauffage et de refroidissement dans les immeubles collectifs à usage d'habitation ou à usage professionnel et d'habitation ;  
 - les décisions attaquées sont illégales, dès lors qu'elles méconnaissent le principe d'individualisation des frais de chauffage, alors même que la caserne " Gouvion " de La Roche-sur-Yon est équipée d'appareils permettant d'individualiser ces frais ; l'éloignement de la chaudière collective provoque en outre une déperdition énergétique importante ;  
 - les remises de facturation accordées aux occupants de plusieurs logements de la caserne du fait de problèmes de chauffage se sont traduites par une surfacturation pour les occupants non concernés par ces problèmes, de même, les surfaces des locaux techniques de la caserne, aux volumes conséquents, ont été pris en compte dans la répartition des charges ; il en a résulté une rupture d'égalité devant les charges publiques.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 29 janvier 2023, le ministre de l'intérieur conclut au non-lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre l'avis de régularisation initial et contre la décision implicite de rejet du recours formé par M. B devant la commission de recours des militaires et au rejet du surplus des conclusions de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - par décision du 24 février 2020, il a rejeté explicitement le recours formé par M. B contre l'avis de régularisation ; 
 - l'exception de prescription opposée par M. B est inopérante et en tout état de cause non fondée ;  
 - les autres moyens invoqués par M. B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de l'énergie ; 
 - le code de la défense ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Degommier, 
 - les conclusions de M. Jégard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Tertrais, avocat de M. B.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B, gendarme, a bénéficié d'une concession de logement pour nécessité absolue de service au sein de la caserne " Gouvion " de La Roche-sur-Yon (Vendée). Il a été destinataire d'un avis du 3 septembre 2019, portant régularisation des charges d'occupation de son logement pour la période de 1er janvier au 31 décembre 2014, pour un montant de 553,32 euros, déterminé, s'agissant des frais de chauffage collectif au gaz, au prorata de la surface habitable du logement occupé par l'intéressé et du nombre de jours de présence. M. B a formé un recours contre cet avis de régularisation des charges devant la commission des recours des militaires. Une décision implicite de rejet est née du silence de l'administration puis, par décision du 24 février 2020, le ministre de l'intérieur a expressément rejeté le recours formé par M. B. Par sa requête, M. B demande l'annulation de l'avis de régularisation des charges d'occupation de son logement au titre de l'année 2014, la décision implicite de rejet de son recours ainsi que la décision expresse du 24 février 2020.  
 Sur l'étendue du litige :  
 2. Aux termes de l'article R. 4125-1 du code de la défense : " Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense () ". Aux termes de l'article R. 4125-9 dudit code, dans sa rédaction alors applicable : " La commission recommande au ministre compétent ou, le cas échéant, aux ministres conjointement compétents au sens du II de l'article R. 4125-4, soit de rejeter le recours, soit de l'agréer totalement ou partiellement. Son avis ne lie pas le ministre compétent ou, le cas échéant, les ministres conjointement compétents.". Aux termes de l'article R. 4125-10 de ce code, dans sa version alors en vigueur : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale () / L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission. ".  
 3. L'institution par ces dispositions d'un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision du ministre prise à la suite du recours devant la commission des recours des militaires se substitue à la décision initiale et est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. Il ressort des pièces du dossier que M. B a formé un recours préalable devant la commission des recours des militaires à l'encontre de l'avis de régularisation des charges d'occupation de son logement concédé par nécessité absolue de service au titre de l'année 2014, qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet puis d'une décision expresse du ministre de l'intérieur du 24 février 2020 rejetant également ledit recours. Cette dernière décision, qui s'est nécessairement substituée à la décision initiale et à la décision implicite de rejet, est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. Il en résulte que les conclusions de la requête de M. B doivent être regardées comme exclusivement dirigées contre la décision de rejet du 24 février 2020 du ministre de l'intérieur. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 24 février 2020 du ministre de l'intérieur : 
 4. Aux termes de l'article L. 4145-2 du code de la défense : " Les officiers et sous-officiers de gendarmerie, du fait de la nature et des conditions d'exécution de leurs missions, sont soumis à des sujétions et des obligations particulières en matière d'emploi et de logement en caserne ". Aux termes de l'article D. 2124-75 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les personnels de tous grades de la gendarmerie nationale en activité de service et logés dans des casernements ou des locaux annexés aux casernements bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service ". Aux termes de l'article R. 2124-71 du même code : " Le bénéficiaire d'une concession de logement par nécessité absolue de service () supporte l'ensemble des réparations locatives et des charges locatives afférentes au logement qu'il occupe, déterminées conformément à la législation relative aux loyers des locaux à usage d'habitation () ". Enfin, aux termes de l'article D. 2124-75-1 de ce même code : " La gratuité du logement accordé en application de l'article D. 2124-75 s'étend à la fourniture de l'eau, à l'exclusion de toutes autres fournitures ". 
 5. Aux termes de l'article L. 241-9 du code de l'énergie, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun doit comporter, quand la technique le permet, une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif./ Nonobstant toute disposition, convention ou usage contraires, les frais de chauffage et de fourniture d'eau chaude mis à la charge des occupants comprennent, en plus des frais fixes, le coût des quantités de chaleur calculées comme il est dit ci-dessus () ". 
 6. Aux termes de l'article R. 131-2 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout immeuble collectif à usage principal d'habitation équipé d'un chauffage commun à tout ou partie des locaux occupés à titre privatif et fournissant à chacun de ces locaux une quantité de chaleur réglable par l'occupant doit être muni d'appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif. / Ces appareils doivent permettre de mesurer la quantité de chaleur fournie ou une grandeur représentative de celle-ci ". Aux termes de l'article R. 131-7 de ce code : " I. - Dans les immeubles collectifs équipés des appareils prévus à l'article R. 131-2, les frais de chauffage afférents à l'installation commune sont divisés, d'une part, en frais de combustible ou d'énergie et, d'autre part, en autres frais de chauffage tels que les frais relatifs à la conduite et à l'entretien des installations de chauffage et les frais relatifs à l'utilisation d'énergie électrique (ou éventuellement d'autres formes d'énergie) pour le fonctionnement des appareillages, notamment les instruments de régulation, les pompes, les brûleurs et les ventilateurs./ II. - Les frais de combustible ou d'énergie sont répartis entre les locaux desservis en distinguant des frais communs et des frais individuels. / () Le total des frais individuels s'obtient par différence entre le total des frais de combustible ou d'énergie et les frais communs (). Ce total est réparti en fonction des indications fournies par les appareils prévus à l'article R. 131-2, les situations ou configurations thermiquement défavorables des locaux pouvant être prises en compte () ". 
 7. Il ne résulte ni des dispositions citées ci-dessus, ni d'aucun texte législatif ou réglementaire que les casernements ou locaux annexés aux casernements destinés à l'hébergement des personnels de la gendarmerie nationale titulaires d'une concession de logement pour nécessité absolue de service seraient, en tant que tels, soustraits aux règles d'individualisation des charges de chauffage instituées par les dispositions du code de l'énergie et du code de la construction et de l'habitation citées aux points 5 et 6, et ce, contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur et des outre-mer, alors même que les dispositions de l'article R. 131-2 du code de la construction et de l'habitation n'ont revêtu de caractère obligatoire pour l'ensemble des locaux privatifs concernés qu'à compter de 2017, soit à une date postérieure aux périodes concernées par les avis en litige. 
 8. Il s'ensuit, alors qu'il est constant que les logements mis à disposition des gendarmes affectés à la caserne dans laquelle est logé le requérant sont regroupés dans un ensemble immobilier comportant un chauffage collectif et pourvus de compteurs individuels, que les règles de péréquation instituées par l'instruction du 28 décembre 2011, sur lesquelles l'administration s'est fondée pour établir l'avis de régularisation des charges notifié à M. B au titre de l'année 2014, méconnaissent la règle d'individualisation des charges de chauffage prescrite par les dispositions de l'article R. 131-2 précité du code de la construction et de l'habitation. Il suit de là que la décision attaquée, qui a fait application des règles de péréquation instituées par l'instruction précitée du 28 décembre 2011, est entachée d'illégalité. 
 9. Enfin, si le ministre de l'intérieur se prévaut de ce qu'en l'absence de compteur dans les locaux des services techniques de la caserne Gouvion, il était contraint de répartir les charges de chauffage au prorata des surfaces des logements, cette circonstance, au demeurant non établie, ne peut justifier une violation du principe législatif d'individualisation des charges résultant des dispositions de l'article L. 241-9 précité du code de l'énergie. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que M. B est fondé à solliciter l'annulation de la décision du 24 février 2020 du ministre de l'intérieur, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 11. Le présent jugement implique nécessairement que M. B soit déchargé de son obligation de payer la somme de 553,32 euros au titre de la régularisation des charges d'occupation de son logement concédé par nécessité absolue de service en 2014, et que l'administration rembourse en conséquence au requérant les sommes qu'elle a déjà perçues à ce titre, sauf à ce qu'elle émette dans des conditions régulières un nouvel avis de régularisation. Il y a lieu d'enjoindre au ministre de l'intérieur d'y procéder dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a toutefois pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en vertu de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 350 euros au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 24 février 2020 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté le recours formé par M. B à l'encontre de l'avis de régularisation des charges au titre de l'année 2014 est annulée.  
 Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur de décharger M. B de son obligation de payer la somme de 553,32 euros au titre de la régularisation des charges d'occupation de son logement concédé par nécessité absolue de service en 2014, et de rembourser les sommes déjà perçues à ce titre, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, sous réserve de l'émission, dans des conditions régulières, d'un nouvel avis de régularisation.  
 Article 3 : L'Etat versera à M. B la somme de 350 (trois cent cinquante) euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au ministre de l'intérieur.  
 Délibéré après l'audience du 4 juillet 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Degommier, président, 
 Mme Thomas, première conseillère,  
 Mme Heng, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er août 2023. 
 Le président-rapporteur, 
 S. DEGOMMIER 
 L'assesseure la plus ancienne dans l'ordre du tableau, 
 S. THOMASLa greffière, 
  F. ARLAIS 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce que requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,