TA35 · 4ème Chambre — 6 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 octobre 2020 et 12 juillet 2022, le syndicat SUD Collectivités territoriales 35 demande au tribunal d'annuler les lignes directrices fixant les modalités d'établissement des listes d'aptitude au titre de la promotion interne 2020 au sein du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine, ainsi que la décision du 2 septembre 2020 par laquelle le président de ce conseil départemental a rejeté sa demande tendant au retrait de cette nouvelle procédure. 
 Il soutient que : 
 - la procédure de promotion interne contestée revêt une valeur réglementaire ; 
 - la décision de mettre en œuvre les nouvelles modalités d'établissement des listes d'aptitude au titre de la promotion interne 2020 est entachée d'un vice d'incompétence au regard de l'ancien article 33-5 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 en ce qu'elle n'a pas été prise par le conseil départemental d'Ille-et-Vilaine ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure au regard du même article en ce que le président du conseil départemental n'a pas soumis au conseil départemental d'Ille-et-Vilaine le rapport transmis pour avis au comité technique le 8 juin 2020 ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit au regard de l'article 19 du décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 ; 
 - les modalités d'établissement des listes d'aptitude au titre de la promotion interne 2020 sont entachées d'une rupture d'égalité de traitement entre les agents promouvables ; 
 - elles introduisent un critère discriminatoire relatif aux activités exercées dans un cadre extra-professionnel qui est contraire à l'objectif d'assurer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ; 
 - elles méconnaissent le principe d'interdiction pour les fonctionnaires de mentionner leurs opinions ou activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 avril 2022, le département d'Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - il n'y a pas lieu d'y statuer dès lors que postérieurement aux documents contestés, le département d'Ille-et-Vilaine, d'une part, a établi les arrêtés fixant les listes d'aptitude pour 2020, lesquels sont devenus définitifs, et, d'autre part, a fixé les lignes directrices de gestion du département comprenant les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours pour la période 2021-2026 ; 
 - la requête est irrecevable, à défaut d'être dirigée contre une décision faisant grief et présentant un caractère décisoire ; 
 - elle est irrecevable en raison de sa tardiveté ; 
 - aucun des moyens soulevés par le syndicat requérant n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 ; 
 - le décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 ; 
 - le décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme René,  
 - les conclusions de M. Met, rapporteur public, 
 - et les observations de M. B, représentant le syndicat SUD Collectivités territoriales 35, ainsi que celles de M. A, représentant le département d'Ille-et-Vilaine. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 8 juin 2020, le département d'Ille-et-Vilaine a soumis pour avis à son comité technique un document intitulé " Refonte de la promotion interne : fixation des critères et de leur pondération, procédure ", dont l'objet était de synthétiser les critères et leur pondération en vue de l'établissement des promotions internes au grades et cadres d'emplois des catégories A et B. Le 23 juin 2020, un courriel a été adressé à une sélection d'agents promouvables afin de compléter le formulaire visant à apprécier les éléments relatifs à leur valeur professionnelle et les acquis de leurs expériences professionnelles dans le cadre de la promotion interne 2020. Par courrier du 21 juillet 2020, le syndicat SUD Collectivités territoriales 35 a demandé au département d'Ille-et-Vilaine de retirer les nouvelles modalités d'établissement des listes d'aptitude. Par courrier du 2 septembre 2020, le département d'Ille-et-Vilaine a rejeté sa demande. Par la présente requête, le syndicat requérant doit être regardé comme demandant l'annulation des lignes directrices fixant les modalités d'établissement des listes d'aptitude au titre de la promotion interne 2020 au sein du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine, révélées par un rapport soumis pour avis au comité technique le 8 juin 2020 et un courriel du 23 juin 2020 adressant à une sélection d'agents promouvables les mieux classés un formulaire complémentaire à leur évaluation professionnelle à compléter, ainsi que de la décision du 2 septembre 2020 par laquelle le président de ce conseil départemental a rejeté sa demande tendant au retrait de cette nouvelle procédure. 
 Sur l'exception de non-lieu à statuer : 
 2. Il ressort des pièces du dossier que les modalités d'établissement des listes d'aptitude en litige ont effectivement été mises en œuvre au titre de l'année 2020. Ni l'intervention des arrêtés fixant les listes d'aptitude pour 2020, devenus définitifs, ni l'établissement ultérieur des lignes directrices de gestion du département de l'Ille-et-Vilaine comprenant les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours pour la période 2021-2026, lesquelles ont seulement abrogé les précédentes modalités d'établissement des listes d'aptitude, n'ont eu pour effet de faire perdre au litige son objet. L'exception de non-lieu à statuer sur la requête opposée par le département d'Ille-et-Vilaine doit, dès lors, être écartée. 
 Sur la fin de non-recevoir tirée de l'absence de décision faisant grief et d'acte présentant un caractère décisoire : 
 3. Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. Il appartient au juge d'examiner les vices susceptibles d'affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme juridique supérieure. 
 4. Le rapport soumis au comité technique le 8 juin 2020 indique que les critères et pondérations qu'il prévoit visent à " rendre plus objectifs et plus transparents les choix effectués en matière de promotion interne ". Il mentionne des critères et, le cas échéant un ou des sous-critères d'évaluation, avec une pondération associée à chacun d'entre eux. Il prévoit également qu'à l'issue de l'attribution de points et d'un examen approfondi de chaque situation, une sélection est opérée et les agents sélectionnés sont invités " à transmettre () des informations complémentaires sur des éléments liés à leur motivation, leur parcours dans le cadre professionnel et/ou extra-professionnel (), leurs éventuelles activités annexes aux missions du poste () par un formulaire ", lequel a été diffusé par le courriel du 23 juin 2020. Eu égard aux effets notables qu'elles sont susceptibles d'emporter sur la situation des agents promouvables, ces nouvelles modalités d'établissement des listes d'aptitude telles qu'elles ressortent notamment du rapport soumis au comité technique le 8 juin 2020 ne présentent pas le caractère d'une mesure d'ordre intérieur, d'un acte préparatoire aux arrêtés fixant les listes d'aptitude pour l'année 2020 ni même d'un simple document portant sur l'interprétation du droit positif destiné à informer les agents de leurs droits, mais doivent être regardées comme des lignes directrices susceptibles de recours. La fin de non-recevoir opposée par le département d'Ille-et-Vilaine tirée de l'absence de décision faisant grief et d'acte présentant un caractère décisoire doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 5. Aux termes de l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale alors applicable : " En vue de favoriser la promotion interne, les statuts particuliers fixent une proportion de postes susceptibles d'être proposés au personnel appartenant déjà à l'administration ou à une organisation internationale intergouvernementale, non seulement par voie de concours, selon les modalités définies au 2° de l'article 36, mais aussi par la nomination de fonctionnaires ou de fonctionnaires internationaux, suivant l'une des modalités ci-après : / 1° Inscription sur une liste d'aptitude après examen professionnel ; / 2° Inscription sur une liste d'aptitude établie après avis de la commission administrative paritaire compétente, par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents. / Chaque statut particulier peut prévoir l'application des deux modalités ci-dessus, sous réserve qu'elles bénéficient à des agents placés dans des situations différentes. / Sans préjudice des dispositions du 1° du II de l'article 12-1 et de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 28, les listes d'aptitude sont établies par l'autorité territoriale pour les collectivités non affiliées à un centre de gestion et par le président du centre de gestion pour les fonctionnaires des cadres d'emplois, emplois ou corps relevant de sa compétence, sur proposition de l'autorité territoriale.  / Le nombre d'agents inscrits sur une liste d'aptitude ne peut être supérieur au nombre d'emplois pouvant être effectivement pourvus. Les listes d'aptitude ont une valeur nationale. " Aux termes de l'article 80 de cette loi alors applicable : " Le tableau annuel d'avancement mentionné au 1° et au 2° de l'article 79 est arrêté par l'autorité territoriale dans les conditions fixées par chaque statut particulier. / L'autorité territoriale communique ce tableau d'avancement au centre de gestion auquel la collectivité ou l'établissement est affilié. Le centre de gestion en assure la publicité. / L'avancement est prononcé par l'autorité territoriale parmi les fonctionnaires inscrits sur un tableau d'avancement. Les fonctionnaires d'une collectivité ou d'un établissement ne peuvent être promus par cette collectivité ou cet établissement que dans l'ordre du tableau. / L'avancement de grade est subordonné à l'acceptation par le fonctionnaire de l'emploi qui lui est assigné dans son nouveau grade ". 
 6. Aux termes de l'article 8 du décret du 16 décembre 2014 relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux : " Pour l'établissement du tableau d'avancement prévu à l'article 80 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée et de la liste d'aptitude prévue à l'article 39 de cette même loi, il est procédé à une appréciation de la valeur professionnelle du fonctionnaire, compte tenu notamment : / 1° Des comptes rendus d'entretiens professionnels ; / 2° Des propositions motivées formulées par le chef de service ;/ 3° Et, pour la période antérieure à la mise en place de l'entretien professionnel, des notations. / Les fonctionnaires sont inscrits au tableau d'avancement par ordre de mérite ou sur la liste d'aptitude. Les candidats dont le mérite est jugé égal sont départagés par l'ancienneté dans le grade ". 
 7. En premier lieu, conformément au VIII de l'article 94 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, l'article 33-5 de la loi du 26 janvier 1984 relatif aux lignes directrices de gestion, créé par la loi du 6 août 2019 et abrogé par l'ordonnance du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique, en tant qu'il concerne les compétences des commissions administratives paritaires en matière de promotion et d'avancement ainsi que les lignes directrices de gestion qui fixent les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours, s'applique en vue de l'élaboration des décisions individuelles prises au titre de l'année 2021. Le II de l'article 38 du décret du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires dispose quant à lui que " Les dispositions des articles 12, 19 et 27 sont applicables pour l'élaboration des décisions individuelles d'avancement et de promotion prenant effet à compter du 1er janvier 2021 ". Il s'ensuit que les dispositions de l'ancien article 33-5 de la loi du 26 janvier 1984 et de l'article 19 du décret du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires n'étaient pas applicables aux modalités d'établissement des listes d'aptitude pour le département d'Ille-et-Vilaine au titre de l'année 2020 en litige. Par suite, et au regard, au surplus, de la compétence de chef de service que tient le président du conseil départemental de l'article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales, les moyens tirés, d'une part, des vices d'incompétence et de procédure au regard de l'article 33-5 de la loi du 26 janvier 1984 et, d'autre part, de l'erreur de droit au regard de l'article 19 du décret du 29 novembre 2019 doivent être écartés comme inopérants. 
 8. En deuxième lieu, si le syndicat requérant se prévaut d'une rupture d'égalité de traitement entre les agent promouvables du département d'Ille-et-Vilaine au titre de l'année 2020 en raison d'erreurs dans le calcul des points attribués à certains de ces agents selon les critères retenus par l'administration, cette circonstance, qui n'est établie par aucune pièce, concerne en tout état de cause l'exécution des lignes directrices en litige et est ainsi sans incidence sur leur légalité.  
 9. En troisième lieu, le caractère discriminatoire contraire à l'objectif d'assurer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes invoqué par le syndicat requérant, qui serait induit par les renseignements relatifs aux activités exercées dans un cadre extra-professionnel demandés à une sélection d'agents promouvables au titre de l'année 2020 dans le courriel qui leur a été adressé le 23 juin 2020, n'est établi par aucune pièce ni démonstration circonstanciée. 
 10. En dernier lieu, aux termes de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors applicable : " La liberté d'opinion est garantie aux fonctionnaires. / Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation sexuelle ou identité de genre, de leur âge, de leur patronyme, de leur situation de famille ou de grossesse, de leur état de santé, de leur apparence physique, de leur handicap ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race. / () ". 
 11. La circonstance que le formulaire adressé dans le courrier du 23 juin 2020 à une sélection d'agents promouvables comprenne une rubrique à compléter relative aux activités exercées dans un cadre extra-professionnel ne saurait en elle-même démontrer que le président du conseil départemental aurait entendu procéder à une distinction entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de sorte que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires doit être écarté. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête opposée par le département d'Ille-et-Vilaine, que la requête du syndicat SUD Collectivités territoriales 35 doit être rejetée. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête du syndicat SUD Collectivités territoriales 35 est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié au syndicat SUD Collectivités territoriales 35 et au département d'Ille-et-Vilaine. 
 Délibéré après l'audience du 22 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Tronel, président, 
 Mme Thielen, première conseillère, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 octobre 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. René 
 Le président, 
 signé 
 N. Tronel 
 La greffière, 
 signé 
 C. Salladain 
 La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.