TA45 · 4ème chambre — 19 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 décembre 2020 et le 30 août 2022, 
 M. B C, la succession de Mme A C et la SARL Pharmacie C, représentés par Me Leeman, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) de condamner l'Etat à verser à la pharmacie C une somme de 489 794 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de la réclamation indemnitaire préalable et de la capitalisation de ces intérêts, en réparation de son préjudice d'exploitation pour la période d'octobre 2011 au 31 mai 2016 ; 
 2°) de condamner l'Etat à leur verser une somme totale de 544 869,34 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de la réclamation indemnitaire préalable et de la capitalisation de ces intérêts, en réparation de leurs préjudices propres ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - la requête est recevable ; 
 - la responsabilité pour faute de l'Etat est engagée du fait des autorisations de transfert illégales accordées à Mme D les 14 septembre 2011 et 3 février 2014 ; 
 - les autorisations illégales de transfert d'officine accordées à Mme D leur ont causé un préjudice financier ; 
 - il existe une relation directe, certaine et proportionnelle entre la présence de la pharmacie transférée illégalement et la baisse de fréquentation de la clientèle de la pharmacie C ; 
 - ils ont déjà été indemnisés d'une partie de leurs préjudices subis de 2006 à 2011 ; 
 - leur chiffre d'affaires tout comme leur marge ont baissé du fait de l'ouverture de la pharmacie D qui a capté leur clientèle ; 
 - le préjudice d'exploitation sera déterminé en application de la méthode retenue par l'expert judiciaire dans le cadre de la précédente instance en faisant abstraction toutefois du coefficient correctif retenu par ce dernier et indemnisé pour la période du 1er octobre 2011 au 31 mai 2016 à hauteur de 489 794 euros ; il n'est pas nécessaire d'avoir recours à une nouvelle expertise dans la mesure où les pertes d'exploitation sur la période ont déjà été évaluées pour estimer la perte de valeur vénale du fonds de commerce ;  
 - la perte de chiffre d'affaires de la pharmacie a nécessairement eu un impact sur leur niveau de vie et la rémunération qu'ils ont pu retirer de leur exercice professionnel ; cela a eu, par voie de conséquence, un impact sur le niveau de leur retraite ; ce préjudice n'a pas été déjà intégralement réparé ; la perte de droits à la retraite de M. C sera indemnisée à hauteur de 4 959,30 euros ; une somme de 710,04 euros sera en outre attribuée en conséquence de la réduction de la pension de réversion perçue par M. C à la suite du décès de son épouse ; 
 - la baisse importante du chiffre d'affaires de la pharmacie ne leur a pas permis de pouvoir mettre en place une cotisation supplémentaire à un régime de retraite complémentaire ; ils auraient normalement pu surcotiser pour obtenir 1 000 euros de plus de retraite par mois ; le préjudice lié à la perte de retraite complémentaire sera donc indemnisé à hauteur de 439 200 euros ; 
 - l'illégalité des décisions de transfert de la pharmacie D est à l'origine de troubles dans les conditions d'existence qui seront indemnisés à hauteur de 50 000 euros pour M. D et 50 000 euros pour la succession de Mme D ; le préjudice subi pour la période en cause n'a pas été indemnisé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 12 juillet 2022, l'agence régionale de santé Centre-Val de Loire, représentée par Me Collart, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable faute de chiffrage de la demande préalable indemnitaire ; 
 - la requête est irrecevable dans la mesure où les requérants ne demandent l'annulation d'aucune décision ; 
 - les conclusions sont mal dirigées pour ce qui concerne le préjudice postérieur au 27 juin 2013, seul le ministre ayant accordé une nouvelle autorisation de transfert le 3 février 2014 ; seule la responsabilité de l'Etat peut donc être engagée ; 
 - le caractère fautif des décisions de transfert n'est pas contesté ; 
 - la méthode retenue pour évaluer le préjudice d'exploitation ne tient pas compte de l'évolution démographique ; les requérants se sont écartés de la méthode de calcul retenue par l'expert dans le cadre de la précédente instance ; aussi, les demandes présentées au titre du préjudice d'exploitation ne sont pas sérieusement démontrées et seront rejetées ; 
 - aucun élément n'est produit pour déterminer le montant des pertes de droits à la retraite ; ces pertes ont, en tout état de cause, déjà été indemnisées ; 
 - le lien de causalité entre la faute et les pertes de retraite complémentaire n'est pas établi ; les sommes invoquées ne sont étayées par aucune pièce du dossier ; en tout état de cause, ce préjudice a déjà été indemnisé ; 
 - le préjudice moral invoqué a déjà été indemnisé ; en outre, il ne résulte nullement de l'instruction que le décès de Mme C par suite d'un cancer soit imputable à la faute commise. 
 La procédure a été communiquée au ministre de la santé et de la prévention qui n'a produit aucune écriture.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code civil ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Palis De Koninck, 
 - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Levrey, substituant Me Leeman, représentant M. B C, la succession de Mme A C et la SARL Pharmacie C et de Me Collart, représentant l'agence régionale de santé Centre-Val de Loire. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. et Mme C étaient jusqu'en 2016 gérants de la SARL Pharmacie C, officine de pharmacie installée à La Membrolle-sur-Choisille en Indre-et-Loire. Depuis de nombreuses années, la pharmacie D sollicite l'autorisation de transférer son officine de pharmacie au sein d'un centre commercial à Saint-Cyr-sur-Loire, commune voisine de celle dans laquelle est installée la pharmacie C. Elle a obtenu les autorisations sollicitées en 2006 et 2009, autorisations qui ont été annulées par le tribunal administratif d'Orléans, confirmé en appel. La SARL Pharmacie C et ses gérants ont obtenu la condamnation de l'Etat à les indemniser des préjudices liés à l'illégalité de ces deux décisions de transfert accordées à la pharmacie D les 6 octobre 2005 et 8 octobre 2009. La cour administrative d'appel de Nantes, dans un arrêt du 7 décembre 2018, a notamment accordé à la SARL Pharmacie C, une somme de 189 517 euros en réparation de son préjudice d'exploitation pour la période 2006-2011 (jusqu'au 30 septembre 2011) en s'appuyant sur le rapport de l'expertise judiciaire ordonnée avant dire droit par ce tribunal et à M. et Mme C, une somme de 30 000 euros en réparation de l'ensemble de leurs préjudices propres. 
 2. La pharmacie D, après 2009, a continué de solliciter l'autorisation de transférer son officine au sein du centre commercial considéré. Elle a obtenu l'autorisation pour ce faire du directeur de l'agence régionale de santé du Centre-Val de Loire le 14 septembre 2011. Celle-ci a été annulée par le tribunal administratif le 27 juin 2013, confirmé par la cour administrative d'appel de Nantes le 10 novembre 2015. Elle a de nouveau obtenu une autorisation de transfert du ministre de la santé, sur recours hiérarchique, le 3 février 2014. Cette dernière décision a été également annulée par le tribunal le 25 février 2016, confirmé en appel le 15 mars 2017. En exécution de ces décisions juridictionnelles, la pharmacie D a fermé son officine du 22 juillet 2011 au 14 septembre 2011, puis a, à nouveau, cessé la vente de médicaments du 19 juillet 2013 jusqu'au 6 février 2014 ainsi que de mi-mars 2016 jusqu'à fin mai 2016.  
 3. Par la requête ci-dessus analysée, M. C, la succession de Mme C et la SARL Pharmacie C cherchent à engager la responsabilité de l'Etat du fait de l'illégalité des décisions de transfert accordées à la pharmacie D les 14 septembre 2011 et 3 février 2014.  
 Sur les fins de non-recevoir : 
 4. D'une part, un requérant peut se borner à demander à l'administration réparation d'un préjudice qu'il estime avoir subi pour ne chiffrer ses prétentions que devant le juge administratif. Aussi, la circonstance que les requérants n'aient pas chiffré leurs préjudices au stade de la réclamation préalable qu'ils ont adressée, dans un premier temps, au directeur de l'agence régionale de santé puis au ministre de la santé, n'a aucune incidence sur la recevabilité de leurs conclusions indemnitaires. La première fin de non-recevoir sera écartée. 
 5. D'autre part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. ". Dans le contentieux indemnitaire, la décision prise par l'administration ne vise qu'à lier le contentieux. Son annulation n'a donc pas à être demandée par la partie requérante. La seconde fin de non-recevoir sera également écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 
 En ce qui concerne la personne publique responsable : 
 6. Aux termes de l'article L. 1432-2 du code de la santé publique : " Le directeur général de l'agence régionale de santé exerce, au nom de l'Etat, les compétences mentionnées à l'article L. 1431-2 qui ne sont pas attribuées à une autre autorité () Le directeur général délivre les autorisations mentionnées au chapitre II du titre II du livre Ier de la sixième partie du présent code, ainsi que la licence mentionnée à l'article L. 5125-18 () ". Selon l'article  
 L. 5125-18 de ce code : " Toute création d'une nouvelle officine, tout transfert d'une officine d'un lieu dans un autre et tout regroupement d'officines sont subordonnés à l'octroi d'une licence délivrée par le directeur général de l'agence régionale de santé () ". 
 7. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'il exerce la compétence prévue par l'article  
 L. 5125-18 du code de la santé publique, le directeur de l'agence régionale de santé agit au nom de l'Etat, de sorte que seule la responsabilité de l'Etat peut être recherchée lorsqu'il prend une décision illégale. En l'espèce, les requérants sollicitent la condamnation de l'Etat à les indemniser des préjudices résultant de l'illégalité à la fois de la décision du directeur de l'agence régionale de santé Centre-Val de Loire et de la décision du ministre en charge de la santé. Contrairement à ce que soutient l'agence régionale de santé en défense, les conclusions ne sont, ainsi, pas mal dirigées. 
 En ce qui concerne la faute : 
 8. En principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain. Si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de la collectivité publique, elle ne saurait donner lieu à réparation si, dans le cas d'une procédure régulière, la même décision aurait pu légalement être prise.  
 9. En l'espèce, d'une part, l'arrêté du directeur de l'agence régionale de santé Centre-Val de Loire du 14 septembre 2011 autorisant le transfert de la pharmacie D a été annulé par un jugement du tribunal administratif d'Orléans le 27 juin 2013, confirmé en appel le 10 novembre 2015. D'autre part, l'arrêté du ministre des affaires sociales et de la santé du 3 février 2014 autorisant une nouvelle fois le transfert a été annulé par un jugement du même tribunal du 25 février 2016, confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 15 mars 2017. L'illégalité fautive de ces arrêtés annulés pour méconnaissance des dispositions de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique engage la responsabilité de l'Etat. 
 En ce qui concerne les préjudices : 
 S'agissant du préjudice d'exploitation : 
 10. La SARL Pharmacie C sollicite l'indemnisation du préjudice d'exploitation supporté du 1er octobre 2011 au 31 mai 2016, soit pour la période immédiatement postérieure à celle déjà indemnisée par la cour administrative d'appel de Nantes dans le dossier n° 16NT04076. Elle s'appuie sur la méthode de calcul du préjudice retenue par l'expert judiciaire désigné dans cette instance et l'applique aux données comptables de la période en litige, méthode qui a été validée en appel. Dans cette précédente instance, l'expert judiciaire a reconstitué le chiffre d'affaires qui aurait été réalisé par la pharmacie C si le transfert de la pharmacie D n'avait pas été autorisé, en appliquant au chiffre d'affaires réel constaté l'année précédant l'ouverture de la pharmacie concurrente, les pourcentages successifs d'évolution du chiffre d'affaires, calculés à partir du chiffre d'affaires moyen publié par la fédération des centres de gestion agréés. Il a ensuite pratiqué sur le montant du chiffre d'affaires dit " manqué " ainsi obtenu, des abattements tenant compte de deux facteurs. Le premier facteur est relatif à l'impact des travaux effectués dans le centre-ville de la Membrolle-sur-Choisille, qui n'a plus aujourd'hui à être pris en compte. Le second facteur tient à la différence de dynamique préexistante entre le taux de croissance de chiffre d'affaires constaté entre 2000 et 2006 pour la pharmacie requérante, soit 3,1 %, et le taux de croissance moyen des pharmacies dans les statistiques de la fédération des centres de gestion pour ces mêmes années, soit 4,7 %. Il a ensuite déduit de ce chiffre d'affaires " manqué " le coût des marchandises correspondantes qui aurait dû être supporté et le coût de l'emploi d'une pharmacienne assistante. La différence constatée correspond au préjudice d'exploitation qui a été indemnisé. Il y a lieu, au cas présent, de reprendre point par point cette méthode pour déterminer le préjudice d'exploitation supporté par la pharmacie, en tenant compte de l'abattement et sans modulation liée à l'évolution démographique de la population communale.  
 11. Le rapport d'expertise qui est joint par les requérants comprend les données relatives tant au chiffre d'affaires " manqué " qu'aux charges à déduire pour les exercices 2011-2015. Pour le dernier exercice en litige, 2015-2016, auquel s'ajoutent les mois d'avril et mai 2016, les requérants produisent une attestation de leur expert-comptable qui comprend des données concordantes.  
 12. Il résulte de l'instruction que pour la deuxième partie de l'exercice 2011/2012 (à compter du 1er octobre 2011), le chiffre d'affaires " manqué " déterminé selon la méthode décrite au point 10 peut être arrêté à 169 193 euros Le coût des marchandises correspondantes peut être fixé à 124 018 euros et le coût de la pharmacienne à 17 362 euros. Le préjudice d'exploitation pour cette période s'élève donc à 27 813 euros. 
 13. Pour l'exercice comptable 2012/2013, le chiffre d'affaires " manqué " peut être arrêté à 490 773 euros, le coût des marchandises correspondantes à 350 412 euros et le coût de la pharmacienne à 34 723 euros. Le préjudice d'exploitation pour cette période s'élève donc à 105 638 euros. 
 14. Pour l'exercice comptable 2013/2014, le chiffre d'affaires " manqué " peut être arrêté à 384 268 euros, le coût des marchandises correspondantes à 273 983 euros et le coût de la pharmacienne à 34 723 euros. Le préjudice d'exploitation pour cette période s'élève donc à  
 75 562 euros. 
 15. Pour l'exercice comptable 2014/2015, le chiffre d'affaires " manqué " peut être arrêté à 525 050 euros, le coût des marchandises correspondantes à 368 060 euros et le coût de la pharmacienne à 34 723 euros. Le préjudice d'exploitation pour cette période s'élève donc à  
 122 267 euros. 
 16. Pour l'exercice comptable 2015/2016 et les mois d'avril et mai 2016, le chiffre d'affaires " manqué " peut être arrêté à 669 687 euros, le coût des marchandises correspondantes à 501 595 euros et le coût de la pharmacienne à 40 511 euros. Le préjudice d'exploitation pour cette période s'élève donc à 127 581 euros. 
 17. Il résulte de ce qui vient d'être dit aux points 12 à 16 que la SARL Pharmacie C est fondée à solliciter la condamnation de l'Etat à lui verser la somme totale de 458 861 euros en réparation de son préjudice d'exploitation. 
 S'agissant des pertes de droits à la retraite : 
 18. M. C et la succession de Mme C soutiennent que si leur chiffre d'affaires avait été celui qu'il aurait dû être, ils auraient cotisé à due proportion et, qu'en conséquence, l'illégalité des décisions de transfert de la pharmacie D est responsable d'une perte de droits à la retraite pour M. C et d'une baisse de la pension de réversion perçue à la suite du décès de Mme C. Toutefois, et comme cela est expressément indiqué en défense, aucune pièce n'est produite pour établir le montant de la pension de retraite perçue par M. C, pas plus que le montant de la pension de réversion qui lui est versé. Les requérants ne produisent qu'une attestation de l'expert-comptable de la pharmacie qui détermine le montant du bénéfice reconstitué mais nullement le montant des droits à la retraite perdus tel que sollicité dans les écritures. Dans ces conditions, aucune indemnisation ne sera accordée au titre des pertes de droits à la retraite alléguées. 
 S'agissant des pertes de retraite complémentaire : 
 19. M. C et la succession de Mme C soutiennent que si leur chiffre d'affaires avait été celui qu'il aurait dû être, ils auraient pu cotiser à un régime de retraite complémentaire par capitalisation, avec pour objectif minimal 500 euros de plus de retraite par mois et un objectif idéal de 1 000 euros de plus par mois. Toutefois, les pièces produites au dossier n'établissent nullement le montant cotisé par les deux gérants au titre de leur retraite complémentaire pour la période en litige. S'ils indiquent qu'ils auraient pu atteindre de tels niveaux de cotisations une fois leurs emprunts bancaires remboursés, rien ne permet de l'établir. Les pertes de retraite complémentaire alléguées ne présentent pas, en l'état de l'instruction, un caractère certain permettant leur indemnisation. 
 S'agissant des troubles dans les conditions d'existence : 
 20. La succession des arrêtés autorisant le transfert de la pharmacie D dont l'illégalité a été systématiquement sanctionnée par le juge administratif à la suite des procédures qu'ils ont dû engager a, de manière non contestable, généré pour les époux C des troubles de toutes natures dans les conditions d'existence. En défense, l'agence régionale de santé fait valoir que ce poste de préjudice a déjà été indemnisé. Toutefois, il ressort de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 7 décembre 2018, que la cour n'a entendu indemniser que les troubles dans les conditions d'existence liés à la succession des arrêtés d'autorisation illégaux pour la période qui était en litige devant elle. Or, seule la période 2006-2011, au cours de laquelle deux arrêtés illégaux ont été pris, était concernée. Les troubles dans les conditions d'existence que les époux C ont continué de subir ensuite du fait de l'octroi à la pharmacie D de deux nouvelles autorisations de transfert n'ont pas donné lieu à indemnisation. Il en sera donc fait une juste appréciation pour la période courant du 1er octobre 2011 au 31 mai 2016 en accordant  
 5 000 euros à M. C et 5 000 euros à la succession de Mme C.  
 Sur les intérêts :  
 21. Aux termes de l'article 1231-6 du code civil : " Les dommages et intérêts dus à raison du retard dans le paiement d'une obligation de somme d'argent consistent dans l'intérêt au taux légal, à compter de la mise en demeure. Ces dommages et intérêts sont dus sans que le créancier soit tenu de justifier d'aucune perte () ". Aux termes de l'article 1343-2 du même code : " Les intérêts échus, dus au moins pour une année entière, produisent intérêt si le contrat l'a prévu ou si une décision de justice le précise ". Il résulte de ces dispositions que, d'une part, lorsqu'ils sont demandés, et quelle que soit la date de la demande, les intérêts des indemnités allouées sont dus à compter du jour où la demande de réclamation de la somme principale est parvenue à la partie débitrice ou, à défaut, à compter de la date d'enregistrement au greffe du tribunal administratif des conclusions tendant au versement de cette indemnité, et que, d'autre part, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d'une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu'à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière.  
 22. Les requérants demandent que les indemnités qui leur sont allouées soient assorties des intérêts au taux légal à compter de la réception de leur réclamation préalable et eux-mêmes capitalisés. Il y a lieu de faire droit à cette demande d'intérêts à compter du 26 décembre 2019, date de la réception de leur réclamation préalable par l'agence régionale de santé Centre-Val de Loire et à la capitalisation de ces intérêts à compter du 26 décembre 2020.  
 Sur les frais liés au litige :  
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas partie perdante dans la présente instance, la somme que l'agence régionale de santé Centre-Val de Loire demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SARL Pharmacie C, M. C et la succession de Mme C et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'Etat est condamné à verser à la SARL Pharmacie C la somme de  
 458 861 euros. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 26 décembre 2019. Les intérêts seront eux-mêmes capitalisés à compter du 26 décembre 2020. 
 Article 2 : L'Etat est condamné à verser à M. C une somme de 5 000 euros. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 26 décembre 2019. Les intérêts seront eux-mêmes capitalisés à compter du 26 décembre 2020. 
 Article 3 : L'Etat est condamné à verser à la succession de Mme C une somme de  
 5 000 euros. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 26 décembre 2019. Les intérêts seront eux-mêmes capitalisés à compter du 26 décembre 2020. 
 Article 4 : L'Etat versera une somme globale de 1 500 euros à la SARL Pharmacie C, à M. C et à la succession de Mme C en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Pharmacie C, à M. B C à la succession de Mme A C et au ministre de la santé et de la prévention.  
 Copie en sera adressée au directeur de l'agence régionale de santé Centre-Val de Loire. 
 Délibéré après l'audience du 5 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Rouault-Chalier, présidente, 
 Mme Palis De Koninck, première conseillère, 
 Mme Bernard, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2023. 
 La rapporteure, 
 Mélanie PALIS DE KONINCK 
 La présidente, 
 Patricia ROUAULT-CHALIER La greffière, 
 Nadine REUBRECHT 
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.