TA78 · 1ère chambre — 22 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 23 juillet 2020, Mme C B, représentée par Me Adeline-Delvolvé, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les articles 4, 5, 20 et 31 du règlement intérieur du conseil municipal adopté par la commune de Médan le 30 mai 2020 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Médan une somme de 3 600 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu'une somme de 13 euros au titre du droit de plaidoirie, en application des dispositions des articles L. 723-3 et R. 723-26-1 et 2 du code de la sécurité sociale. 
 Elle soutient que : 
 S'agissant de l'article 4 du règlement intérieur : 
 - dès lors que les modalités que cet article prévoit ne fait débuter l'accès des membres du conseil municipal aux dossiers préparatoires qu'à compter du troisième jour précédant la réunion, qu'elles subordonnent la consultation de ces documents à un déplacement en mairie, aux heures ouvrables et qu'elles imposent une demande écrite adressée au seul maire, par messagerie électronique, à une adresse qui n'est accessible qu'à celui-ci et au secrétaire de mairie, l'article 4 du règlement intérieur constitue une atteinte portée au droit des conseillers d'être informés et méconnaît, par suite, les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - ces dispositions du règlement intérieur placent les conseillers municipaux dans une situation moins favorable que les habitants ou contribuables qui peuvent demander un document relatif aux affaires de leur commune sur le fondement du droit d'accès aux documents administratifs sans délai particulier ; 
 S'agissant de l'article 5 du règlement intérieur : 
 - la limitation du nombre de questions orales et du temps de parole pour lire le texte de cette question ainsi que le délai particulièrement court pour transmettre ces questions orales sont excessifs au regard de la composition du conseil municipal et de l'absence de contraintes particulières d'organisation des séances ; 
 - en précisant que les débats sont clos après la réponse apportée par le maire à chaque question posée par les conseillers municipaux, cet article méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-9 du code général des collectivités territoriales qui reconnaît le droit de chaque conseiller, sous réserve de la police de l'assemblée exercée par le maire, de pouvoir s'exprimer sur les affaires inscrites avec débat à l'ordre du jour du conseil municipal ; 
 S'agissant de l'article 20 du règlement intérieur : 
 - en subordonnant la prise de parole des conseillers municipaux à l'accord préalable du maire et en limitant à cinq minutes leur temps d'intervention, cet article porte atteinte au droit d'expression des élus et limite la consistance des échanges sans tenir compte de la complexité des affaires qui peuvent être soumises au débat ; 
 S'agissant de l'article 31 du règlement intérieur : 
 - en limitant l'expression des conseillers municipaux dans le bulletin municipal " Le Médanais " aux seuls conseillers appartenant aux groupes d'élus n'appartenant pas à la majorité municipale, alors même que les conseillers ne sont pas tenus d'appartenir à un groupe, cet article méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - le tiers de page laissé à chaque groupe d'élu n'appartenant pas à la majorité dans le bulletin municipal, représentant seulement 795 signes, soit quatre ou cinq phrases, est manifestement insuffisant pour permettre de faire connaître son point de vue alors que ce bulletin, qui paraît tous les mois, comprend une douzaine de pages ; 
 - cet article ne prévoit pas la création, sur le site internet de la commune, d'un espace réservé au droit d'expression des élus n'appartenant pas à la majorité municipale. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 9 mars 2022, la commune de Médan, représentée par Me Baillon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme B une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 10 mars 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 24 mars 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 8 septembre 2022, en présence de Mme Delannoy, greffière : 
 - le rapport de Mme A ; 
 - les conclusions de Mme Bartnicki, rapporteure publique ; 
 - et les observations de Me Adeline-Delvolvé pour Mme B et celles de Me Peyromaure pour la commune de Médan. 
 Vu la note en délibéré présentée par Me Adeline-Delvolvé, enregistrée le 12 septembre 2022. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 2121-8 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil municipal établit son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son installation. Le règlement intérieur peut être déféré au tribunal administratif. "  
 2. Par une délibération du 30 mai 2020, le conseil municipal de la commune de Médan a adopté son nouveau règlement intérieur. Par la présente requête, Mme Laurence Lelarge, conseillère municipale d'opposition, demande au tribunal administratif d'annuler les articles 4, 5, 20 et 31 de ce règlement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité de l'article 4 du règlement intérieur : 
 3. Aux termes de l'article 4 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Médan : " " Durant les 3 jours précédant la réunion et le jour de la réunion, les membres du conseil peuvent consulter les dossiers préparatoires sur place et aux heures ouvrables de la mairie. La demande d'information ou de consultation est formulée exclusivement au maire et par écrit (mail a` communedemedan@wanadoo.fr, ou courrier papier) ". 
 4. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu'un membre du conseil municipal demande, sur le fondement de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'une part, d'apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l'objet d'une délibération du conseil municipal et, d'autre part, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général n'y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées. 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 2121-13-1 : " La commune assure la diffusion de l'information auprès de ses membres élus par les moyens matériels qu'elle juge les plus appropriés. " 
 6. En l'espèce, l'article 4 du règlement intérieur autorise l'accès des membres du conseil municipal aux projets de délibération et aux dossiers préparatoires à compter du troisième jour précédant la réunion. Ce délai de trois jours, aligné sur le délai minimal d'envoi des convocations aux élus, permet à ces derniers de prendre connaissance des points à l'ordre du jour indiqués dans la convocation et de vérifier s'il est nécessaire de solliciter la consultation des dossiers en mairie. Par ailleurs, dès lors qu'il appartient au maire d'apprécier s'il y a lieu de procéder à la communication des documents demandés, de telles demandes de communication doivent en principe lui être adressées, sauf à ce qu'il ait arrêté des modalités différentes pour la présentation de telles demandes. Par suite, en soumettant l'accès à ces documents à la formulation d'une demande écrite adressée au maire et en prévoyant que cet accès doit avoir lieu à la mairie et aux heures ouvrables, l'article 4 du règlement intérieur n'impose aucune contrainte ou obstacle tels qu'il serait porté atteinte au droit à l'information des élus. Mme B n'est donc pas fondée à soutenir que l'article 4 du règlement intérieur méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales.  
 7. En second lieu, aux termes de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. () " 
 8. Outre que la règlementation de l'accès aux documents préparatoires permettant aux conseillers municipaux de se prononcer utilement sur les affaires en cours de leur collectivité n'a pas pour objet de les soumettre, de manière discriminatoire, à des conditions particulières mais seulement de définir les conditions dans lesquelles sera fournie aux intéressés l'information qui leur était due, il résulte des dispositions citées au point précédent que ces documents n'entrent pas, en tout état de cause, dans le champ d'application du droit d'accès aux documents administratifs. Par conséquent, ni les habitants, ni les contribuables de la commune ne peuvent en demander la communication contrairement aux conseillers municipaux qui sont seuls à pouvoir les consulter. Par suite, Mme B n'est fondée à soutenir ni que le règlement intérieur placerait les conseillers municipaux dans une situation moins favorable que les habitants ou les contribuables, ni qu'il porterait atteinte aux droits et prérogatives particulières qu'à titre individuel ils tiennent de leur qualité de membre du conseil municipal.  
 9. Il résulte de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de l'article 4 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Médan. 
 En ce qui concerne la légalité de l'article 5 du règlement intérieur : 
 10. Aux termes de l'article 5 du règlement intérieur du conseil municipal de Médan : " Les questions orales portent sur des sujets d'intérêt général. Elles ne donnent pas lieu à des débats, sauf demande de la majorité des conseillers municipaux présents. Lors de chaque séance du conseil municipal, après l'examen des sujets portés à l'ordre du jour, tout membre du conseil peut poser oralement un maximum de trois questions. Le conseiller municipal qui a l'intention de poser une question orale, doit en déposer le texte au maire au plus tôt dès réception de l'ordre du jour du conseil municipal et au plus tard 2 jours francs avant la séance du conseil. Il fait l'objet d'un accusé de réception. Lors de cette séance, en fin de séance, après l'examen des affaires inscrites à l'ordre du jour, le conseiller municipal dispose d'un temps de parole de trois minutes au maximum pour lire le texte de cette question. Le maire ou l'adjoint en charge du dossier lui répond immédiatement s'il est en mesure de le faire, ou bien décide de reporter cette réponse à la séance suivante du conseil municipal. Après que le maire ait [sic] précisé sa réponse à la demande du membre du conseil municipal concerné, l'échange est irrémédiablement clos. () " 
 11. Aux termes de l'article L. 2121-29 du code général de collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ". Aux termes de l'article L. 2121-19 du même code : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal. ". Il résulte de ces dispositions, ainsi que de l'article L. 2121-13 cité au point 4, que les conseillers municipaux tiennent de leur qualité de membres de l'assemblée municipale appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit d'être informés et de s'exprimer sur tout ce qui a trait à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir pleinement leur mandat. Toutefois, l'exercice de ce droit est organisé par le règlement intérieur de l'assemblée délibérante. Il appartient au juge saisi d'un recours formé contre le règlement intérieur d'un conseil municipal de vérifier que les restrictions apportées à la liberté d'expression de ses membres sont justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal.  
 12. En l'espèce, alors que, d'une part, le temps consacré aux questions orales, qui ont pour objet de donner aux élus des informations sur des points précis pendant une séance du conseil municipal, ne saurait empiéter de façon exagérée sur le temps qui doit être consacré à la discussion et à l'adoption des délibérations prévues à l'ordre du jour, la commune de Médan, en limitant à trois le nombre de questions orales par conseiller municipal et par séance et en restreignant à trois minutes le temps accordé aux élus pour lire le texte de leur question orale, a seulement entendu règlementer la durée d'intervention des conseillers municipaux dans le cadre de la dernière partie du conseil municipal destinée à aborder les questions orales, après examen complet des affaires figurant à l'ordre du jour. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'instauration d'un délai maximum de deux jours francs avant la séance du conseil municipal pour le dépôt du texte de la question orale est justifiée par la nécessité pour le maire ou l'adjoint au maire de disposer d'un temps suffisant pour préparer une réponse aux questions orales posées par les élus. Par suite, les restrictions apportées par l'article 5 du règlement intérieur à la liberté d'expression des conseillers municipaux apparaissent justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal.  
 13. Par ailleurs, en précisant que les échanges sont irrémédiablement clos après la réponse du maire, sans permettre l'instauration d'un débat contradictoire entre les élus à la suite de la question posée, le règlement intérieur de la commune de Médan n'a pas non plus porté atteinte aux droits et prérogatives des élus, l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territorial, pas plus qu'aucune autre disposition législative ou règlementaire n'imposant qu'un débat contradictoire ne s'instaure après la réponse à la question posée.   
 14. Il résulte de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de l'article 5 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Médan. 
 En ce qui concerne l'article 20 du règlement intérieur : 
 15. Aux termes de l'article 20 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Médan : " La parole est accordée par le maire aux membres du conseil municipal qui la demandent. Un membre du conseil municipal ne peut prendre la parole qu'après l'avoir obtenue du président même s'il est autorisé par un orateur à l'interrompre. () Au-delà de cinq minutes d'intervention, le maire peut interrompre l'orateur et l'inviter à conclure très brièvement. ".  
 16. Aux termes de l'article L. 2121-16 du code général des collectivités territoriales : " Le maire a seul la police de l'assemblée. () ". 
 17. En confiant au maire le soin d'attribuer la parole aux membres du conseil municipal et d'encadrer le temps de parole des orateurs, sans d'ailleurs limiter le nombre de leurs interventions, l'article 20 du règlement intérieur se borne, en raison des contraintes d'organisation des séances du conseil municipal, à expliciter le pouvoir de police dont dispose le maire en application des dispositions précitées de l'article L. 2121-16 du code général des collectivités territoriales sans faire obstacle à l'exercice par les conseillers municipaux de leur droit d'expression. 
 18. Il résulte de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de l'article 20 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Médan. 
 En ce qui concerne l'article 31 du règlement intérieur : 
 19. Aux termes de l'article 31 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Médan : " () Chaque groupe d'élus n'appartenant pas à la majorité municipale a droit à 1/3 de page dans le bulletin municipal " Le Médanais ". () ". 
 20. Aux termes de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. Les modalités d'application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal. " 
 21. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au conseil municipal de déterminer les conditions de mise en œuvre du droit d'expression des conseillers municipaux d'opposition dans les bulletins d'information générale portant sur les réalisations et la gestion du conseil municipal. Les conseillers municipaux tenant de leur qualité de membres de l'assemblée municipale le droit de s'exprimer sur les affaires de la commune, tout élu doit être regardé comme n'appartenant pas à la majorité municipale au sens des dispositions précitées, dès lors qu'il exprime publiquement sa volonté, par-delà des désaccords purement conjoncturels ou limités à un sujet particulier, de se situer de façon pérenne dans l'opposition.  
 22. En premier lieu, en limitant l'expression des conseillers municipaux aux seuls conseillers appartenant aux groupes d'élus n'appartenant pas à la majorité municipale alors même que les conseillers ne sont pas tenus d'appartenir à un groupe et qu'ils jouissent de la faculté de librement décider de leur appartenance à un groupe d'opposition ou de s'opposer individuellement à la politique menée par la municipalité, l'article 31 du règlement intérieur du conseil municipal de Médan a méconnu les dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales. Si, en défense, la commune de Médan soutient que chacun des conseillers municipaux ne relevant pas de la majorité municipale est effectivement rattaché à l'un des deux groupes d'opposition, " Médan à venir " et " Médan autrement ", son conseil municipal ne pouvait cependant décider d'attribuer le droit d'expression dans le bulletin municipal des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale en fonction de leur appartenance aux listes ayant obtenu des élus lors des dernières élections municipales, sans retenir, ce faisant, des modalités d'accès au bulletin municipal intangibles pendant toute la durée du mandat du conseil municipal, puisque fondées sur les résultats du scrutin, qui ne permettent pas de tenir compte des évolutions pouvant intervenir en cours de mandat entre majorité et opposition au sein du conseil municipal. 
 23. En deuxième lieu, l'espace réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale doit présenter un caractère suffisant et être équitablement réparti eu égard aux caractéristiques de la publication. En l'espèce, il est constant que chaque groupe d'élus n'appartenant pas à la majorité municipale dispose d'un tiers de page dans le bulletin municipal " Le Médanais ", publication trimestrielle de 12 à 16 pages en moyenne. Dans ces conditions, Mme B n'est pas fondée à soutenir que l'article 31 du règlement intérieur ne réserve pas aux conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale un espace d'expression suffisant, équitablement réparti et proportionné à la taille de la revue. 
 24. En troisième et dernier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales précitées au point 15, qu'un espace doit être réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale dans toute publication comportant des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal, y compris sur le site internet de la commune. 
 25. En l'espèce, le site internet de la commune de Médan est principalement constitué d'un ensemble de rubriques destinées à fournir au public un ensemble d'informations pratiques sur les différents services de la commune, les personnes responsables de ces services ou encore les modalités d'organisation de ces services et d'accueil des usagers. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ce site ait pour objet de diffuser des informations générales sur les réalisations et la gestion du conseil municipal différentes de celles déjà publiées dans le bulletin municipal " Le Médanais " et accessibles sur ce site. Dans ces conditions, Mme B n'est pas fondée à soutenir que l'article 31 du règlement intérieur du conseil municipal aurait dû prévoir, pour les membres du conseil municipal n'appartenant pas à la majorité municipale un autre espace d'expression sur le site internet de la commune que celui dont ces élus disposent déjà dans le bulletin municipal.  
 26. Il résulte de ce qui précède que Mme B n'est fondée à demander l'annulation de l'article 31 du règlement intérieur qu'en tant seulement qu'il limite l'expression des conseillers municipaux dans le bulletin municipal aux seuls conseillers appartenant aux groupes d'élus n'appartenant pas à la majorité municipale, sans étendre cette possibilité aux conseillers de l'opposition qui n'appartiennent pas à un groupe d'élus.  
 Sur les frais liés au litige : 
 27. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Médan une somme de 1 000 euros, incluant les frais de plaidoirie, à verser à Mme B. En revanche, il n'y a pas lieu, de mettre à la charge de la requérante la somme que la commune de Médan demande sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'article 31 du règlement intérieur du conseil municipal de Médan est annulé en tant seulement qu'il limite l'expression des conseillers municipaux n'appartenant pas à la majorité municipale dans le bulletin municipal aux seuls conseillers appartenant à un groupe d'élus. 
 Article 2 : La commune de Médan versera à Mme B une somme de 1 000 euros, incluant les frais de plaidoirie, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B et à la commune de Médan. 
 Délibéré après l'audience du 8 septembre, à laquelle siégeaient : 
 - M. Blanc, président, 
 - Mme Lutz, première conseillère, 
 - Mme Degorce, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 septembre 2022. 
 La rapporteure, 
 signé 
 Ch. ALe président, 
 signé 
 Ph. Blanc 
 La greffière, 
 signé 
 C. Delannoy 
 La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.