TA13 · 2ème Chambre — 5 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires complémentaires enregistrés les 5 juillet 2020, 11 décembre 2020 et 2 février 2021, M. C A, M. D A et Mme E B née A, représentés par la SCP Berenger Blanc Burthez-Doucède, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille Provence, ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la Métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 2 000 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération du 22 mai 2015 prescrivant l'élaboration du PLUi et définissant les objectifs et les modalités de concertation n'a pas fait l'objet des mesures de publicité imposées par l'article R.153-21 du code de l'urbanisme ; 
 - le rapport rendu par la commission d'enquête à l'issue de l'enquête publique est insuffisamment motivé ; 
 - le classement des parcelles AR 146, 147, 148, 149 et 150 situées sur le territoire de la commune de Roquefort-la-Bédoule en zone Nh est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 10 novembre 2020 et 15 janvier 2021, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Sindres, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant la somme de 2 000 euros au titre des frais d'instance.  
 Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par lettre du 18 septembre 2020, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de ce que l'instruction était susceptible d'être close par l'émission d'une ordonnance de clôture à compter du 1er novembre 2020.  
 Une ordonnance de clôture immédiate de l'instruction a été émise le 26 mars 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Peyrot, 
 - les conclusions de M. Terras, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Claveau pour les consorts A et de Me Kauffmann pour la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 19 décembre 2019, le conseil de la Métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille-Provence. M. C A, M. D A et Mme E B née A, propriétaires sur le territoire de la commune de Roquefort-la-Bédoule des parcelles cadastrées section AR 146, 147, 148, 149, 150 et 7 sises route de Roquefort, en demandent l'annulation. 
 Sur les conclusions en annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe de la délibération attaquée : 
 2. En premier lieu, l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme alors en vigueur énonce que la délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définit les modalités de la concertation fait l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. 123-25, lequel prévoit un affichage pendant un mois en mairie et l'insertion d'une mention de cet affichage, en caractères apparents, dans un journal diffusé dans le département. Ces mêmes dispositions, aujourd'hui codifiées aux articles R. 153-20 et R. 153-21, soumettent le caractère exécutoire de la délibération à l'exécution de ces formalités. 
 3. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du document d'urbanisme sont invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme (PLU) approuvé. 
 4. Eu égard toutefois à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du PLU et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le PLU. Par suite le moyen tiré de ce que, faute qu'il soit établi que les formalités de publicité requises aient été dûment accomplies, la délibération prescrivant l'élaboration du PLU n'aurait pas été exécutoire ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la délibération qui a approuvé le plan.  
 5. En second lieu, l'article R. 123-19 du code de l'environnement, auquel renvoie l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme, dispose que : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies.// Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public.// Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet.// () ". 
 6. Il résulte des dispositions précitées que le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu et qu'il doit, d'autre part, indiquer ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles. 
 7. A l'issue de l'enquête publique, la commission d'enquête a rendu un avis favorable au projet de PLUi, assorti de 17 réserves et de 32 recommandations. Il ressort des pièces du dossier que 5 410 observations ont été recueillies correspondant à 7 787 demandes distinctes. Le rapport de la commission d'enquête a classé ces nombreuses observations par localisation et thématique, classement qui répond à la volonté de les rendre plus lisibles. Il comporte, en outre, un avis motivé de 143 pages, distinct du résumé des observations, ainsi qu'un procès-verbal de synthèse des observations dans lequel la commission d'enquête fait une analyse synthétique des demandes individuelles de constructibilité. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que la demande présentée par M. A, dont la métropole soutient sans être contredite qu'il s'agit d'un des requérants,  portant sur la modification du zonage des parcelles classées en zone Nh a été dûment enregistrée en page 629 du tableau des observations n°1 " par site et par auteur " annexé au rapport, et que la commission d'enquête y a explicitement répondu, à la suite de l'analyse synthétique de ladite demande, en indiquant que " compte tenu des objectifs du PADD, de la volonté et de la nécessité de ne pas laisser s'aggraver le mitage de ce secteur encore boisé et de campagne, il ne peut être envisagé de transformer cette zone en UP ". Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport de la commission d'enquête serait insuffisamment motivé. 
 En ce qui concerne la légalité interne de la délibération attaquée : 
 8. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de définir des zones urbaines normalement constructibles et des zones dans lesquelles les constructions peuvent être limitées ou interdites. Ils ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ou par la qualification juridique qui a pu être reconnue antérieurement à certaines zones sur le fondement d'une réglementation d'urbanisme différente. L'appréciation à laquelle ils se livrent ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir. 
 9. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison :/ 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ;/ 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ;/ 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ;/ 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ;/ 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 
 10. Les six parcelles des requérants, cadastrées AR 146, 147, 148, 149, 150 et 7, ont été classées par la délibération attaquée en zone Nh, " couvrant des secteurs naturels qui sont occupés par un habitat diffus existant dans lesquels est notamment admise l'extension des constructions existantes, dans des proportions limitées ". 
 11. Il ressort des pièces du dossier que ces parcelles, qui accueillent 4 maisons individuelles, couvrent une superficie totale de 3,6 hectares et sont parties intégrantes à un secteur d'habitat diffus implanté à l'Est, et s'ouvrent à l'Ouest sur de vastes champs de vignes.  L'ensemble composé par les six parcelles en cause couvre un espace allant de la route départementale à son Nord, jusqu'à un important massif forestier à son Sud. Si les requérants soutiennent que leurs parcelles se situent à proximité du lieu-dit Les Nouvelles, classé en zone UP2, elles en sont toutefois séparées par la route départementale et ne présentent en tout état de cause pas les mêmes caractéristiques de densité ni la même superficie de parcelles. Le rapport de présentation du PLUi précise à cet effet que " les zones Nh couvrent des secteurs naturels qui sont situés, le plus souvent, à l'entrée de massifs ou sur leur piémonts et qui sont occupés par un habitat diffus " et " se caractérisent le plus souvent par de très faibles densités bâties et par des réseaux et des équipements largement insuffisants ", ce qui correspond nettement à la situation des parcelles considérées. Enfin, la circonstance alléguée que les parcelles des requérants soient desservies par les réseaux collectifs ne suffit pas, à elle seule, à entacher d'illégalité un tel classement. Dans ces conditions, eu égard à la faible densité du bâti, à la proximité de terres agricoles et d'un massif forestier, ainsi qu'à à la volonté des auteurs du PLUi de préserver les caractéristiques naturelles de ce secteur, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en classant les parcelles des consorts A en zone Nh, la métropole Aix-Marseille Provence aurait entaché la délibération contestée d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 12. Il résulte de ce qui précède que les consorts A ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille- Provence a adopté le plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille Provence. 
 Sur les frais liés au litige :  
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants sur ce fondement. En revanche, dans les circonstances de l'espèce et sur le même fondement, il y a lieu de mettre à la charge solidaire des consorts A une somme globale de 1 000 euros à verser à la métropole au titre des frais d'instance. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête des consorts A est rejetée. 
 Article 2 : Les consorts A verseront à la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 1 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A, à M. D A, à Mme E B née A et à la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Délibéré après l'audience du 17 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Hogedez, présidente, 
 Mme Busidan, première conseillère, 
 M. Peyrot, premier conseiller,  
 Assistés de M. Brémond, greffier.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2023. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 P. Peyrot 
 La présidente, 
 signé 
 I. Hogedez 
 Le greffier, 
 signé 
 A. Brémond 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier.