TA13 · 2ème Chambre — 22 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 juillet 2020 et le 17 décembre 2020, M. A B, représenté par la société civile professionnelle d'avocats Berenger, Blanc, Burtez-Doucede et Associés, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération datée du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence, ainsi que le rejet implicite de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 S'agissant de la légalité externe de la délibération :  
 - la délibération prescrivant l'élaboration du PLUi n'a pas fait l'objet d'une publicité régulière ; 
 - le rapport de présentation est insuffisant ; 
 S'agissant de la légalité interne de la délibération :  
 - le classement de sa propriété est entaché d'erreurs manifestes d'appréciation quant à son zonage UM1 et quant à l'espace boisé qui y est défini ; 
 - le classement a été opéré en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme ; 
 - l'OAP QAFU définie par la délibération en litige méconnaît les articles L. 152-1, L. 151-6 et L. 151-7 du code de l'urbanisme. 
 Par deux mémoires, enregistrés les 12 novembre 2020 et 5 février 2021, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Eard-Aminthas, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge du requérant au titre des frais d'instance.  
 Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 2 mars 2021, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Busidan, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public, 
 - et les observations de M. C, représentant le requérant, et de Me EardAminthas, représentant la métropole Aix-Marseille Provence. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B est propriétaire de cinq parcelles, cadastrées Préfixe 865 section E, n° 6, 7, 18, 20, 21 d'une superficie totale de 6 486 m², situées 42, vallon des Eaux Vives dans le 11ème arrondissement de la commune de Marseille. Il demande l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence, qui a classé les parcelles 6 et 7 en zone UM1 et les parcelles 18, 20, 21 en espace boisé. 
 Sur la légalité externe de la délibération attaquée : 
 2. En premier lieu, ainsi que le prévoient les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, désormais codifiées aux articles L. 103-3 et L. 600-11 du même code, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du document d'urbanisme sont invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé (PLU). 
 3. Eu égard toutefois à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du PLU et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le PLU. Par suite le moyen tiré de ce que, faute qu'il soit établi que les formalités de publicité requises aient été dûment accomplies, la délibération prescrivant l'élaboration du PLUi n'aurait pas été exécutoire ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la délibération qui a approuvé le plan.  
 4. En second lieu, en vertu de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, dont les dispositions ont été reprises en substance à l'article L. 151-4 du même code, le rapport de présentation " explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement.// Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services.//()// Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ". 
 5. D'une part, la circonstance que l'inventaire se trouve dans une annexe au rapport de présentation, et non dans le rapport lui-même, n'est pas de nature à le vicier au regard des dispositions précitées. 
 6. D'autre part, les inexactitudes, omissions ou insuffisances de l'inventaire établi par le rapport de présentation ne sont susceptibles d'entraîner l'illégalité de la délibération adoptant le plan local d'urbanisme que dans le cas où ces omissions, inexactitudes ou insuffisances ont été de nature à fausser l'appréciation, portée par les conseillers amenés à se prononcer sur cette délibération, des besoins répertoriés par ce même rapport, notamment en matière d'aménagement de l'espace, de transports, et d'équipements et à influer ainsi sur les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. 
 7. Si les requérants établissent, par des photographies non contestées par la métropole, que manquent notamment à l'inventaire plusieurs parkings sur les territoires des communes de Ceyreste et de Marignane, et font valoir également qu'à l'échelle du territoire métropolitain le rapport de présentation ne fournit aucune donnée chiffrée sur les capacités de stationnement, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est au demeurant pas démontré, que ces insuffisances auraient été de nature à fausser l'appréciation des conseillers métropolitains dans les choix retenus pour établir les orientations du PADD ou l'expression de celles-ci dans les OAP et le règlement. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de l'inventaire exigé par les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme n'est pas de nature à entraîner l'illégalité de la délibération attaquée et doit être écarté. 
 Sur la légalité interne de la délibération attaquée : 
 S'agissant du zonage des parcelles n° 6 et 7 : 
 8. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste au regard du parti d'aménagement et de la vocation de la zone retenus. 
 9. Les auteurs du PLUi ont classé les parcelles 6 et 7 appartenant au requérant en zone UM1, laquelle concerne, selon la présentation faite par les pièces écrites du règlement du PLUi en litige, " les zones dans lesquelles les constructions nouvelles d'habitation ne sont pas autorisées, mais dans lesquelles les extensions limitées sont admises ".  Plus précisément, il ressort du document, intitulé " rapport de présentation - explications des choix retenus pour le zonage " que les auteurs du PLUi ont indiqué que ce zonage UM a été " défini sur les tissus pavillonnaires, plus ou moins bien desservis des franges des quartiers de La Millière,  ", ce quartier étant celui où se trouve la propriété du requérant. Ils ont précisé que " l'urbanisation de ces secteurs doit être maîtrisée, car les conditions de desserte ne sont pas optimales voire particulièrement difficiles, le risque incendie est ponctuellement présent, et les enjeux paysagers sont forts ". Il s'agit ainsi notamment de " conforter la protection des massifs, réservoirs de biodiversité, et définir précisément les limites de la ville en arrêtant le mitage des territoires de frange ", et de " prendre en compte les risques, les nuisances et les perspectives de changement climatique comme une composante du projet urbain ", orientations qui ressortent du projet d'aménagement et de développement durables (PADD). 
 10. Si le requérant ne soutient rien de précis s'agissant du zonage UM1 en tant qu'il concerne la parcelle n° 6, il conteste ledit zonage en tant qu'il s'applique à sa parcelle n° 7, en faisant valoir qu'alors qu'il la rend inconstructible puisqu'elle ne supporte aucune construction, elle est desservie par la voie appelée le " vallon des Eaux Vives ", et que sa proximité avec une déchetterie et une importante entreprise de matériaux ne la rend pas sensible d'un point de vue environnemental. Cependant, il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies versées par la défenderesse mais aussi figurant au constat d'huissier produit par le requérant lui-même, que cette voie présente, tant pour les véhicules de secours que pour les riverains, des conditions de desserte très moyennes, voire insuffisantes. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, et le requérant ne conteste d'ailleurs pas, que cette parcelle se situe en zone rouge du plan de prévention des risques incendie de forêt de la commune de Marseille, et que, se trouvant sur les contreforts du massif de Saint-Cyr/Carpiagne, elle est incluse dans l'aire d'adhésion du Parc National des Calanques et borde le " cœur terrestre " de ce parc, selon les termes utilisés par ce dernier. Dans ces conditions, même si la situation de la parcelle n° 7 entre deux parcelles construites l'apparente à une " dent creuse ", il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en classant cette parcelle en zone UM1, les auteurs du PLUi auraient entaché la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 S'agissant du classement en espace boisé des parcelles n° 18, 20 et 21 : 
 11. Aux termes de l'article L. 113-1 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations ". L'article L. 121-27 du code de l'urbanisme dispose : " Le plan local d'urbanisme classe en espaces boisés, au titre de l'article L. 113-1, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ".  
 12. Il ressort des pièces du dossier, et M. B ne conteste d'ailleurs pas, que les trois parcelles n° 18, 20 et 21 présentement en litige sont des parcelles boisées, et sont incluses dans un vaste massif forestier qu'un avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) en date du 8 février 2018, réitéré le 27 septembre 2018 dans le cadre du projet de PLUi arrêté, considère comme un des ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune de Marseille. En se bornant à relever qu'une voie borde les parcelles et à affirmer, sans étayer ses dires, qu'il aurait obtenu une autorisation de les défricher, M. B n'établit pas l'erreur des auteurs du PLUi à avoir classé, sur avis de la CDNPS, l'espace boisé comme un des plus significatifs de la commune de Marseille. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en classant ces parcelles en espace boisé, les auteurs du PLUi auraient entaché la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 113-1 précité du code de l'urbanisme ou d'un vice de procédure au regard de l'article L. 121-27 du même code. 
 S'agissant de la légalité des prescriptions contenues dans l'OAP " Qualité d'aménagement et formes urbaines " :  
 13. D'une part, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. () ". Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". Aux termes de l'article L. 151-7 du même code dans sa version applicable : "I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 ". 
 14. Il résulte de ces dispositions qu'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, en cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. 
 15. D'autre part, aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ". 
 16. Il résulte de ces dispositions qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les OAP d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. 
 17. Comme le prévoit l'article L.151-2 du code de l'urbanisme, le PLUi du territoire Marseille-Provence comprend un rapport de présentation qui réalise un diagnostic de territoire, explique les choix d'aménagement et justifie de la cohérence de l'ensemble des pièces, et un PADD qui fixe les orientations générales et les partis pris urbanistiques de la métropole qui s'expriment dans le règlement écrit et graphique et plusieurs orientations d'aménagement et de programmation. Le rapport de présentation insiste sur l'articulation de ces documents entre eux en rappelant notamment que " l'ensemble des OAP réalisées dans le cadre du PLUi s'inscrivent dans un rapport de cohérence avec le règlement. Les OAP sont des compléments de celui-ci, précisant alors certaines règles génériques des zones en terme de qualité de l'insertion architecturale, urbaine et paysagère, de qualité environnementale, de mixité ou encore de desserte par les réseaux divers. () Le règlement s'impose au pétitionnaire selon un principe de conformité. A contrario de l'OAP, opposable aux autorisations du droit des sols selon un principe de compatibilité. Ce faisant, le principe de compatibilité qui régit l'application des OAP offre une souplesse très précieuse qui peut bénéficier aux collectivités comme aux porteurs de projet ".  
 18. Dans ce cadre, les auteurs du PLUi ont défini, en complément du règlement écrit et graphique des zones UA, UB, UC, UP et UM du territoire Marseille-Provence, une OAP dite multisites " Qualité d'aménagement et formes urbaines " visant à améliorer l'insertion des projets dans leur contexte urbain et paysager. A cet effet, chaque article du règlement de ces zones précise, dans un cartouche liminaire, que " les autorisations qui doivent être conformes au règlement () doivent aussi être compatibles avec les prescriptions de l'OAP " qualité d'aménagement et des formes urbaines " et chaque orientation de l'OAP rappelle les articles du règlement de zone qu'elle vient compléter. Outre une déclinaison de principes et d'objectifs en matière d'aménagement et d'urbanisation du tissu urbain, cette OAP énonce pour chaque zone précitée du règlement, des " recommandations " et des " prescriptions ". Si ces dernières comportent parfois des éléments quantitatifs, relatifs à la volumétrie et à l'implantation des constructions à édifier, ainsi qu'à leur qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère et semblent ainsi fixer des règles à respecter précisément, la nette volonté des auteurs du PLUi, ressortant des rappels ci-dessus dont ils ont assorti la rédaction des divers documents, conduit à les interpréter comme se bornant seulement à orienter le règlement de chaque zone concernée, et susceptibles de s'imposer aux autorisations d'urbanisme seulement dans un rapport de compatibilité, lequel, en outre, s'apprécie à l'échelle de chaque zone visée par l'OAP. 
 19. Il résulte de ce qui vient d'être dit, que si peuvent prêter à confusion certains termes ou précisions donnés par l'OAP QAFU, comme l'emploi du terme " prescriptions ",  leur seul usage, au regard de la volonté d'ensemble exprimée par les auteurs du PLUi ne permet pas d'en déduire que ces derniers auraient entendu édicter des règles de même nature que celles formalisées dans le règlement écrit et graphique du PLUi et qu'ainsi l'OAP QAFU serait contraire aux articles précités du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'illégalité des règles fixées par l'OAP " Qualité d'aménagement et des formes urbaines " doit être écarté. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix Marseille Provence a adopté le plan local d'urbanisme intercommunal du Territoire Marseille Provence. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille Provence, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le requérant sur ce fondement. En revanche, dans les circonstances de l'espèce et sur le même fondement, il y a lieu de mettre à la charge de M. B une somme de 1 000 euros à verser à la métropole au titre des frais d'instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : M. B versera la somme de 1 000 euros à la métropole Aix-Marseille-Provence au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Délibéré après l'audience du 24 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Hogedez, présidente, 
 - Mme Busidan, première conseillère, 
 - Mme Ridings, conseillère,  
 assistées de M. Brémond, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 H. BusidanLa présidente, 
 signé 
 I. Hogedez 
 Le greffier, 
 signé 
 A. Brémond 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier,