TA34 · 1ère chambre — 8 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 14 et 19 novembre 2020, 1er juin 2021, 1er avril, 18 mai, 30 juin et 26 août 2022, M. et Mme C A demandent au tribunal d'annuler la délibération en date du 14 septembre 2020 par laquelle le conseil municipal de Sète a approuvé le dossier de réalisation modifiée de la ZAC Entrée Est - Secteur Sud. 
 Ils soutiennent que : 
 - le nouvel aménagement n'est pas conforme aux objectifs du schéma de mise en valeur de la mer (SMVM), au SCOT pris dans son volet littoral ni au SPR ; il supprime un quartier qui représente une interface avec le port ; il dépasse la surface à urbaniser admise par le SCOT au sein des espaces proches du rivage et les besoins réels d'urbanisation ; le dossier de réalisation ne repose pas sur configuration réelle des lieux ; 
 - la requalification de l'entrée Est porte atteinte aux lieux environnants en méconnaissance de l'article L. 111-21 du code de l'urbanisme ; elle n'est pas conforme aux prescriptions du SCOT ni du SPR, en matière de paysage et de patrimoine ; l'ambiance portuaire décrite au document est inexistante et il n'est pas tenu compte du rôle historique ni de l'importance patrimoniale des bâtiments supprimés ; 
 - une erreur manifeste d'appréciation entache l'aménagement compte tenu que les difficultés de circulation seront augmentées en cas de survenue d'un risque d'inondation ou d'un accident technologique ;  
 - la délibération attaquée est privée de base légale car elle n'approuve pas une simple modification du dossier de réalisation de 2010, par les modifications substantielles apportées ; l'acte de création de la ZAC en 2005 ne peut fonder le dossier de réalisation ; ce dossier ignore les prescriptions du SMVM devenu le volet littoral du SCOT ; l'inclusion de l'étude d'impact à ce dossier de réalisation lui enlève son caractère préparatoire ; la délibération contestée a pour objet d'approuver le programme des équipements publics ; il s'agit donc d'une mesure exécutoire et non préparatoire ;  
 - le dossier de réalisation approuvé s'appuie sur une DUP d'une durée insuffisante ; les coûts d'expropriation ne seront pas les mêmes en 2035-2040 ; les besoins en logement n'ont pas évolué dans les proportions prévues, d'autres secteurs sont plus rapidement constructibles et l'utilité publique est contestable ; 
 - le dossier est lacunaire et tendancieux.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 février, 22 avril et 13 juin, 13 juillet et 13 septembre 2022, la commune de Sète, représentée par la SCP d'avocats SVA, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme A une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable car la délibération attaquée constitue seulement un acte préparatoire ; 
 - les moyens soulevés par M. et Mme A ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées par une lettre envoyée le 1er octobre 2021 en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, d'une prévision d'enrôlement de l'affaire et d'une date prévisionnelle de clôture d'instruction à effet immédiat, au plus tôt le 24 octobre 2022. 
 La clôture de l'instruction est intervenue le 24 octobre 2022 en application du dernier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Un mémoire, présenté par M. et Mme A, a été enregistré le 25 octobre 2022, après la clôture de l'instruction.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Crampe, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Villemejeanne, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Borkowski représentant la commune de Sète.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 14 septembre 2020, le conseil municipal de la commune de Sète a approuvé le dossier de réalisation modifié de la zone d'aménagement concertée " Entrée Est Secteur Sud ".  Par leur requête, M. et Mme A demandent l'annulation de cette délibération. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2. Aux termes de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme : " La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de création, approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. Cette délibération peut tirer simultanément le bilan de la concertation, en application de l'article L. 103-6. / Le dossier de création comprend :  a) Un rapport de présentation, qui expose notamment l'objet et la justification de l'opération, comporte une description de l'état du site et de son environnement, indique le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone, énonce les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d'urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune et de l'insertion dans l'environnement naturel ou urbain, le projet faisant l'objet du dossier de création a été retenu ;   b) Un plan de situation ;  c) Un plan de délimitation du ou des périmètres composant la zone ;  d) L'étude d'impact définie à l'article R. 122-5 du code de l'environnement lorsque celle-ci est requise en application des articles R. 122-2 et R. 122-3-1 du même code. / Le dossier précise également si la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement sera ou non exigible dans la zone. ". L'article R. 311-5 du même code prévoit que : " L'acte qui crée la zone d'aménagement concerté en délimite le ou les périmètres. Il indique le programme global prévisionnel des constructions à édifier à l'intérieur de la zone. Il mentionne le régime applicable au regard de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement. ". L'article R. 311-7 du même code dispose que : " La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. Le dossier de réalisation comprend : / a) Le projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone ; lorsque celui-ci comporte des équipements dont la maîtrise d'ouvrage et le financement incombent normalement à d'autres collectivités ou établissements publics, le dossier doit comprendre les pièces faisant état de l'accord de ces personnes publiques sur le principe de la réalisation de ces équipements, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au financement ; / b) Le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ; / c) Les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement, échelonnées dans le temps. / Le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2 ou le cas échéant la ou les parties de l'évaluation environnementale du plan local d'urbanisme portant sur le projet de zone d'aménagement concerté, conformément au III de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création. / L'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2 ou le cas échéant la ou les parties de l'évaluation environnementale du plan local d'urbanisme portant sur le projet de zone d'aménagement concerté ainsi que les compléments éventuels prévus à l'alinéa précédent sont joints au dossier de toute enquête publique ou de toute mise à disposition du public concernant l'opération d'aménagement réalisée dans la zone. ". 
 3. La décision par laquelle, sur le fondement de ces dispositions, la personne publique qui a décidé la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) en approuve le dossier de réalisation constitue une mesure seulement préparatoire aux actes qui définiront ultérieurement les éléments constitutifs de cette zone, notamment l'acte approuvant le programme des équipements publics à réaliser à l'intérieur de la zone. Cette décision, comme celle refusant de l'abroger, n'est donc pas au nombre des actes qui peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, les illégalités qui l'affectent étant seulement susceptibles d'entacher d'irrégularité la procédure d'adoption des décisions qu'elle prépare. Il en va de même des documents constituant ce dossier de réalisation et mentionnés aux a, b et c de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme, qui sont dépourvus de tout caractère décisionnel.  
 4. Il ressort des pièces du dossier que l'acte de création de la ZAC Entrée Est - Secteur Sud ", tel que prescrit par l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme a été approuvé le 20 octobre 2005, puis un premier dossier de réalisation a été approuvé le 22 juin 2020. La délibération du 14 septembre 2020 a pour objet d'approuver le dossier de réalisation modifié de cette ZAC, conformément aux exigences de l'article R. 311-7 du même code.  
 5. En premier lieu, les requérants font valoir que les modifications apportées à la ZAC sont telles qu'elles impliquent de regarder la délibération attaquée comme approuvant la modification de l'acte de création de la zone. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le périmètre de la ZAC, d'une surface de 18,2 ha, est inchangé. Les objectifs du programme d'aménagement sont identiques à ceux énoncés par la délibération créant la ZAC, rappelés au point 1.1.2 du dossier de réalisation en litige. Si les options concernant la trame viaire ont été revues, celle-ci est toujours prise en compte par le dossier de réalisation. Si leur positionnement géographique a été repensé, le ratio entre fonction résidentielle et activités économique est conforme à l'acte de création qui visait la production de 180 0000 m2 de surface de plancher, à vocation mixte d'habitat, dont 1 800 logements sociaux et d'activité économique. L'objectif de mise en valeur du canal de la Peyrade est toujours poursuivi par les auteurs du dossier de réalisation. L'abandon de la réalisation d'équipements scolaires, du fait de leur report dans une autre zone, le retrait de certaines activités tertiaires liées aux industrielles et artisanales situées dans la zone voisine, le développement d'itinéraires piétons et cyclistes et d'une trame paysagère ainsi que l'insertion des principes de la " smart city ", ni l'intégration des contraintes liées à l'intervention d'autres documents de planification ou de prévention tels que schéma de mise en valeur de la mer ou volet littoral du schéma de cohérence territoriale, plan de prévention des risques, ou règlementation protectrice d'un site patrimonial remarquable, n'introduisent pas de modifications telles que le dossier de réalisation devrait être regardé comme modifiant le dossier de création de la zone. Enfin, les requérants ne peuvent, en tout état de cause, utilement se prévaloir de la légalité de la déclaration d'utilité publique, laquelle n'a été adoptée que le 14 décembre 2020, postérieurement à la décision en litige, et dont la procédure d'adoption est sans incidence sur le caractère préparatoire de l'acte attaqué. 
 6. En deuxième lieu, le dossier de réalisation comprend les éléments énoncés par l'article R. 311-7, et notamment le projet d'équipements publics modifié. Il ressort des pièces du dossier que l'approbation du programme des équipements publics modifiés résulte d'une délibération distincte également datée du 14 septembre 2020, qu'il n'est dès lors pas dans l'objet de la délibération en litige d'approuver. De même, a vocation à être précisé au dossier de réalisation le programme global des constructions à édifier, lequel vient préciser le programme global prévisionnel déjà compris dans l'acte de création. Si les requérants soutiennent que l'insertion d'un complément à l'étude d'impact confère au dossier de réalisation le caractère d'un dossier de création, il résulte des dispositions précitées que les études d'impact actualisées doivent figurer dans le dossier de réalisation. 
 7. Il résulte de ce qui précède que la délibération en litige a pour seul objet l'approbation d'un acte de réalisation, et non de création, et qu'elle constitue une mesure seulement préparatoire, ne pouvant faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Dès lors, la requête de M. et Mme A doit être rejetée comme irrecevable. 
 Sur les frais liés au litige : 
 8. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 9. Il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mme A qui sont, dans la présente instance, la partie tenue aux dépens, une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Sète au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée  
 Article 2 : M. et Mme A verseront à la commune de Sète une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme A et à la commune de Sète.  
 Délibéré après l'audience du 24 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Rigaud, présidente, 
 Mme Crampe, première conseillère, 
 M. Goursaud, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 décembre 2022. 
 La rapporteure 
 S. Crampe       La présidente, 
 L. Rigaud        
 La greffière, 
 M. B 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 8 décembre 2022. 
 La greffière,  
 M. B 
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