TA44 · 1ère Chambre — 18 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 juin 2020 et le 17 janvier 2022, M. D et Mme E B, représentés par Me Viaud, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 5 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Couffé a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe en zone A la parcelle cadastrée ZX n°150 située au lieudit du Bas Vieux Couffé, ensemble la décision du 6 mai 2020 par laquelle le maire de la commune a rejeté leur recours gracieux ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Couffé la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que :  
 -  la délibération du 5 décembre 2019 a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement ;  
 - le classement en zone A de la parcelle ZX 150 est incohérent avec le schéma de cohérence territorial et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 décembre 2021, la commune de Couffé, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. et Mme B le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Noury, représentant M. et Mme B, et F, représentant la commune de Couffé. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 16 juillet 2015, le conseil municipal de la commune de Couffé a prescrit la révision du plan local d'urbanisme communal. Par une délibération du 6 décembre 2018, le conseil municipal a arrêté le projet de plan local d'urbanisme, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 6 mai au 12 juin 2019. Par une délibération du 5 décembre 2019, la commune de Couffé a approuvé le plan local d'urbanisme communal.  
 2. Le projet de plan local d'urbanisme classe en zone A la parcelle cadastrée ZX n°150, située au lieudit du Bas Vieux Couffé, dont sont propriétaires M. et Mme B. Par la présente requête, ces derniers demandent au tribunal l'annulation de la délibération du 5 décembre 2019 en tant qu'elle procède à ce classement ainsi que l'annulation de la décision du 6 mai 2020 par laquelle le maire a rejeté leur recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la régularité de la délibération du 5 décembre 2019 :  
 3. En application du deuxième alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement dans sa version applicable au présent litige : " Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné ". Ces dispositions n'imposent pas, en tout état de cause, que l'examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur fasse l'objet d'une réunion distincte de celle au cours de laquelle le conseil municipal approuve la modification du plan local d'urbanisme ni d'une délibération matériellement distincte de la délibération approuvant le projet. Elles n'exigent pas non plus que l'organe délibérant débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur, mais lui imposent seulement de délibérer sur le projet, y compris lorsqu'il relève de la compétence de l'exécutif de la collectivité, en ayant eu connaissance de leur sens et de leur contenu. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire-enquêteur a recommandé le classement en zone Uh du lieudit du Bas Vieux Couffé. Or, il ressort notamment de l'annexe jointe à la délibération du 5 décembre 2019 que le conseil municipal a examiné l'ensemble des réserves formulées par le commissaire enquêteur et en particulier sa recommandation d'un classement en zone U du hameau du Bas Vieux Couffé. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté. 
 En ce qui concerne le bien-fondé du classement en zone A de la parcelle cadastrée ZX n°150 :  
 5. D'une part, l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dispose que : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / () 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 6. D'autre part, en application de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". L'article R. 151-17 de ce code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 
 7. Une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée.  
 8. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 9. En l'espèce, il ressort, d'une part, des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du pays d'Ancenis affiche pour objectif de " modérer la consommation d'espaces agricoles et naturels par le développement urbain " et de " protéger la biodiversité par la reconnaissance et la confortation de la trame verte et bleue " et prévoit notamment de " définir des limites claires à l'urbanisation " et " d'encourager les formes d'habitat moins consommatrice d'espace ". Il interdit ainsi dans les hameaux l'extension de l'urbanisation mais permet le comblement des " dents creuses ". Néanmoins, si le schéma de cohérence territoriale permet le comblement des " dents creuses ", il ne l'impose pas pour autant, du fait de son absence de nature prescriptive sur ce point. En outre, au sein de l'axe " un pays rayonnant et équilibré ", le document d'orientations et d'objectifs du SCoT se donne comme objectif de " conforter les espaces agricoles et leur production " dans un objectif de " compacité de l'enveloppe urbaine " et rappelle que " le secteur agricole joue aussi un rôle majeur dans l'organisation spatiale et paysagère du territoire ".  
 10. D'autre part, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de Couffé retient en premier lieu l'objectif de " modérer la consommation de l'espace agricole liée au développement urbain ". Cet objectif décliné dans le projet d'aménagement de développement durables implique " de limiter d'au moins 20% la consommation d'espace à vocation d'habitat, en privilégiant le renouvellement urbain et la densification urbaine ", et de " concentrer les extensions urbaines uniquement en continuité directe avec le bourg ". A cette fin, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme " privilégie l'apport de logements nouveaux dans l'enveloppe urbaine du bourg de Couffé, ainsi que de manière plus limitée au sein de l'enveloppe urbaine des secteurs agglomérés de Chêne Pierre et des Mazeries ". Il y est clairement précisé que ce projet " exclut toute autre extension de hameau ou de lieux-dits ". Le rapport de présentation expose également un deuxième axe stratégique tenant à la préservation des espaces agricoles pérennes, en vue de " soutenir les activités économiques de proximité et la vitalité du territoire ", comportant une orientation " préserver les conditions de maintien et de développement des exploitations agricoles ". Cette orientation est déclinée dans le projet d'aménagement et de développement durables par l'interdiction au sein de ces espaces agricoles pérennes de tout mitage de l'espace par de nouvelles habitations qui ne seraient ni liées ni nécessaires à l'exploitation agricole.  
 11. En l'espèce, la parcelle en cause des requérants est située au sein d'un hameau, le Bas Vieux Couffé, qui a été classé dans son ensemble en zone A, qui selon le règlement du plan local d'urbanisme recouvre " les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Ce hameau dont l'urbanisation est récente, peu dense, discontinue et non structurée, est bordé à l'ouest par un vaste espace naturel classé en zone N, et au nord, à l'est et au sud, par un vaste espace agricole classé pour partie en zone A et pour partie en zone Ap. Contrairement aux affirmations des requérants, il ne ressort pas des pièces du dossier que la parcelle cadastrée ZX n°150, bordée à l'ouest par une route et à l'est par des terrains agricoles exploités, aurait la caractéristique d'une " dent creuse " à combler dans une enveloppe urbaine, même de faible dimension. Compte tenu de l'espace dans lequel s'inscrit le hameau, des caractéristiques de son urbanisation, de la situation de la parcelle en cause, non bâtie et d'une superficie significative et facilement accessible pour son exploitation et qui s'inscrit dans un vaste espace agricole exploité, son classement en zone A, cohérent avec les partis d'aménagement des auteurs du plan local d'urbanisme précédemment rappelés, participe effectivement à la préservation du potentiel des terres agricoles de la commune. Si les requérants font valoir que cette parcelle est desservie par une voie communale et par les réseaux d'eau et d'électricité, ces circonstances ne suffisent pas à remettre en cause la légalité du classement retenu et il résulte des termes mêmes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme que peuvent être classés en zone agricole des secteurs de la commune équipés ou non. Ainsi et alors même que le commissaire enquêteur a estimé pour sa part que le hameau dit le Bas Vieux Couffé devait conserver son classement en zone Uc, les requérants ne sont pas fondés à soutenir ni que le classement en zone A de leur parcelle serait incompatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale ni qu'il serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation des décisions attaquées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions présentées par la commune en application de ces mêmes dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Couffé au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D B et Mme E B ainsi qu'à la commune de Couffé. 
 Délibéré après l'audience du 20 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022. 
  La rapporteure, 
 S. C        
 Le président, 
 A. A DE BALEINE                     La greffière, 
 L. LÉCUYER  
 La République mande et ordonne 
 au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui la concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce 
 requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir 
 à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 le greffier 
 N°200541