TA34 · 1ère chambre — 6 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 11 décembre 2020, la SNC LNC Occitanie Promotion, représentée par la SCP Bedel de Buzareingues - Boillot, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 12 octobre 2020 par lequel le maire de la commune de Bouzigues a refusé de lui délivrer un permis de construire une résidence de 96 logements dédiés aux séniors sur un terrain situé chemin de la Fringadelle, parcelles cadastrées section AE n°s 39, 181 et 182 ;  
 2°) d'enjoindre à la commune de Bouzigues, à titre principal, de lui délivrer sur le fondement de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme un certificat attestant de la délivrance d'un permis tacite dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement sous astreinte de 500 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de lui délivrer le permis de construire sollicité selon les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Bouzigues une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 Elle soutient que : 
 - elle était bénéficiaire d'un permis de construire tacite né le 21 août 2020 dès lors que le courrier du 14 janvier 2020 n'a pas eu pour effet de majorer le délai d'instruction de sa demande à cinq mois ; ce permis tacite a été irrégulièrement retiré faute de procédure contradictoire ; 
 - c'est à tort que, pour refuser de lui délivrer le permis sollicité, le maire a estimé que le projet litigieux n'était pas compatible avec l'emplacement réservé n° 14 ; 
 - les dispositions de l'article UC 2 du règlement du plan local d'urbanisme imposant un nombre minimum de logements sociaux ne sont pas opposables au projet qui relève de la sous-destination " hébergement " ;  
 - le projet respecte les dispositions de l'article UC 8 de ce règlement dès lors que le respect des règles de distance minimale entre constructions non contiguës situées sur une même propriété s'apprécie par rapport à la hauteur de la façade de la construction la plus élevée à l'exclusion des soubassements ;  
 - le maire a fait une inexacte application des dispositions de l'article UC 12 du règlement du plan local d'urbanisme relatives au stationnement dès lors qu'en application des dispositions combinées des articles L. 151-34, L. 151-35 et R. 151-46 du code de l'urbanisme, il ne peut être exigé la réalisation de plus d'une aire de stationnement par logement pour les établissements assurant l'hébergement des personnes âgées dépendantes, trois places d'hébergement correspondant à un logement ;  
 - c'est à tort que le maire s'est fondé sur la méconnaissance de l'article 10 de l'arrêté du 8 décembre 2014 au regard de l'avis défavorable de la commission pour l'accessibilité des personnes handicapées dès lors que ces dispositions ne sont applicables qu'aux établissements recevant du public existants ou créés dans un cadre bâti existant, alors en outre que le maire n'était pas en situation de compétence liée par rapport à cet avis. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 juillet 2021, la commune de Bouzigues, représentée par Me Benkrid, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SNC LNC Occitanie Promotion au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'action sociale et des familles ;  
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période ; 
 - l'arrêté du 8 décembre 2014 fixant les dispositions prises pour l'application des articles R. 111-19-7 à R. 111-19-11 du code de la construction et de l'habitation et de l'article 14 du décret n° 2006-555 relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant et des installations existantes ouvertes au public ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ; 
 - les conclusions de Mme Villemejeanne, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Boillot, représentant la SNC LNC Occitanie Promotion, et celles de Me Benkrid, représentant la commune de Bouzigues. 
 Une note en délibéré présentée par la SNC LNC Occitanie Promotion, représentée par Me Boillot, a été enregistrée le 22 septembre 2022. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 27 décembre 2019, la SNC LNC Occitanie Promotion a déposé une demande de permis de construire portant sur les parcelles cadastrées section AE n°s 39, 181 et 182 situées rue de la Gare sur le territoire de la commune de Bouzigues, pour réaliser une résidence de 96 logements dédiés aux séniors. Par arrêté du 12 octobre 2020 dont la SNC LNC Occitanie Promotion sollicite l'annulation, le maire de Bouzigues a refusé de lui délivrer le permis sollicité.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. / (). ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / () b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. " Aux termes de l'article R. 423-19 de ce code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ". Selon l'article R. 423-28 de ce code : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R. 423-23 est porté à : / () b) Cinq mois lorsqu'un permis de construire porte sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation () ". Aux termes de l'article R. 423-42 du code de l'urbanisme  : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur (), dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet. ". Enfin l'article R. 423-38 de ce code dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". 
 3. Il résulte de ces dispositions combinées que lorsque le service instructeur a, dans le délai d'un mois courant à compter du dépôt du dossier de demande de permis de construire ou d'aménager, demandé la production de pièces manquantes, le délai d'instruction ne commence à courir qu'à compter de la réception des pièces demandées. Il en résulte également que, dès lors que le délai d'instruction ne court qu'à compter de la réception d'un dossier complet, le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier dont l'autorité compétente dispose pour indiquer au demandeur une modification du délai d'instruction, doit s'entendre comme visant la date de dépôt d'un dossier complet, dès lors qu'avant cette date aucun délai d'instruction n'a commencé à courir. 
 4. D'autre part, en application de l'article 12 ter de l'ordonnance n° 2020-306 visée plus haut : " () les délais d'instruction des demandes d'autorisation et de certificats d'urbanisme et des déclarations préalables prévus par le livre IV du code de l'urbanisme, y compris les délais impartis à l'administration pour vérifier le caractère complet d'un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l'instruction, ainsi que les procédures de récolement prévues à l'article L. 462-2 du même code, qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils reprennent leur cours à compter du 24 mai 2020. () ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire a été déposée le 27 décembre 2019 et que, par un courrier du 14 janvier 2020, le service instructeur a indiqué au pétitionnaire que son dossier de demande était incomplet, en dressant la liste exhaustive des pièces manquantes, et l'a informé de ce que le délai d'instruction serait porté à cinq mois si les travaux envisagés portaient sur un établissement recevant du public, l'invitant dans cette hypothèse à produire alors les notices d'accessibilité et de sécurité propres à ce type d'établissement. Il ressort des pièces du dossier que les pièces complémentaires ont été adressées à la mairie le 9 mars 2020, date à partir de laquelle le dossier était complet. Par courrier du 9 avril 2020, le service instructeur a notifié au pétitionnaire le nouveau délai d'instruction majoré de cinq mois en lui indiquant, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 423-42 du code de l'urbanisme, les motifs de la modification du délai et son nouveau point de départ. La circonstance que le fondement textuel de cette modification ne figure pas sur l'information portée à la connaissance du pétitionnaire est sans incidence sur sa régularité. En outre le délai d'instruction majoré a été interrompu le 12 mars 2020 puis a repris à compter du 24 mai 2020, aux termes de l'article 12 ter de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020. Le délai d'instruction auquel était soumise la demande de la SNC LNC Occitanie Promotion était donc échu le 21 octobre 2020. Par conséquent, dès lors que la décision de refus de permis de construire a été prise le 12 octobre 2020, dans le délai d'instruction majoré, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que cette décision a procédé au retrait d'un permis de construire tacitement accordé. Par suite, le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire préalablement au retrait d'une décision créatrice de droits est inopérant et doit être écarté.   
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques () ". 
 7. L'autorité administrative chargée de délivrer le permis de construire est tenue de refuser toute demande, même émanant de la personne bénéficiaire de la réserve, dont l'objet ne serait pas conforme à la destination de l'emplacement réservé, tant qu'aucune modification du plan local d'urbanisme emportant changement de la destination n'est intervenue. 
 8. En l'espèce, l'emplacement réservé n° 14 du plan local d'urbanisme de Bouzigues prévoit sur le terrain d'assiette du projet la réalisation d'un espace public et d'une résidence seniors " en préservant la possibilité d'un accès piéton vers le littoral ". Si la société requérante soutient que le projet de construction en litige est compatible avec cet emplacement réservé dès lors notamment qu'il permet l'accès des piétons au littoral, il ressort toutefois tant de la notice descriptive que des plans joints au dossier de demande que le terrain d'assiette sera entièrement occupé par les six bâtiments composant la résidence projetée sans prévoir la création d'un espace ouvert au public. La circonstance que le projet en cause prévoie la création d'un portail et d'un portillon pour les résidents afin de rejoindre le chemin de la Fringadelle longeant l'étang de Thau n'est pas de nature en elle-même à satisfaire l'exigence d'aménagement d'un espace public. Par suite, c'est à bon droit que le maire de Bouzigues a rejeté, pour ce motif, la demande de permis de construire. 
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article UC 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Bouzigues : " Dans l'ensemble de la zone UC, () certaines occupations et utilisations sont soumises à des conditions particulières, à savoir : - Les opérations de constructions comportant plus de 6 logements ou plus de 400 m² de surface de plancher devront intégrer au minimum 20 % de logements sociaux. () ". Aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme : " La destination de construction " habitation " prévue au 2° de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme comprend les deux sous-destinations suivantes : logement, hébergement. / La sous-destination " logement " recouvre les constructions destinées au logement principal, secondaire ou occasionnel des ménages à l'exclusion des hébergements couverts par la sous-destination " hébergement ". La sous-destination " logement " recouvre notamment les maisons individuelles et les immeubles collectifs. / La sous-destination " hébergement " recouvre les constructions destinées à l'hébergement dans des résidences ou foyers avec service. Cette sous-destination recouvre notamment les maisons de retraite, les résidences universitaires, les foyers de travailleurs et les résidences autonomie. ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la notice descriptive, que le projet consiste à créer une résidence pour séniors comportant 96 logements allant du T1 au T3 répartis en 6 bâtiments avec la présence en rez-de-chaussée d'" espaces communs dédiés aux seniors ". Le plan du rez-de-chaussée et la pièce cotée PC 39 font ainsi apparaître au sein du bâtiment E, constitutif d'un établissement recevant du public, un espace " Loisirs ", un espace " Gym ", ainsi que des locaux destinés à accueillir des activités de kinésithérapie ou encore des prestations de coiffeurs. Dans ces conditions, et compte tenu de l'offre de services ainsi proposée aux résidents, la résidence projetée doit être regardée comme relevant de la sous-destination " hébergement " et non de la sous-destination " logement ". Par suite, c'est à tort que le maire s'est fondé sur les dispositions précitées de l'article UC 2 pour refuser de délivrer le permis litigieux. 
 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article UC 8 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété : " Les constructions non contiguës doivent être édifiées de telle manière que les façades de chacune d'elles soient séparées du bâtiment voisin par une distance au moins égale à la hauteur totale de la construction la plus élevée (L+H). / Cette distance peut être réduite de moitié pour les parties de construction en vis-à-vis qui ne comportent pas d'ouverture sur au moins une des constructions : L=H/2. / Dans tous les cas la distance entre les bâtiments non contigus ne peut être inférieure à 3 mètres. ". Le lexique annexé au plan précise par ailleurs que : " les façades sont des faces verticales en élévation d'un bâtiment (en élévation signifie généralement à l'exclusion des soubassements et parties enterrées). La hauteur est prise à partir du terrain naturel. ". 
 12. Il ressort du plan de masse coté PC 2 dans sa version du 7 février 2020 que les bâtiments E et F sont séparés par une distance de 6,22 mètres, les bâtiments A et B par une distance de 6,11 mètres et les bâtiments B et C par une distance de 6 mètres tandis qu'il est constant que chacune de ces distances d'isolement est inférieure à la hauteur de la construction de référence la plus élevée. S'il ressort des pièces du dossier que ces distances ont été calculées par rapport aux rez-de-chaussée de chacun des bâtiments, ces derniers ne constituent toutefois pas des " soubassements " au sens des dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme de sorte que le service intérieur n'a commis aucune erreur de calcul pour l'application de son article UC 8. Par suite, le moyen tel que développé ne peut qu'être écarté.  
 13. En quatrième lieu, d'une part, aux termes de l'article UC 12 du règlement du plan local d'urbanisme relatif au stationnement : " Il est exigé : Pour les constructions destinées à l'habitat : - Dans les secteurs UCa et UCc : une place de stationnement par tranche de 60 m² de surface de plancher avec un minimum de deux places de stationnement par logement. ( ) ". 
 14. D'autre part, aux termes de l'article L. 151-35 du code de l'urbanisme : " Il ne peut, nonobstant toute disposition du plan local d'urbanisme, être exigé pour les constructions destinées à l'habitation mentionnées aux 1° à 3° de l'article L. 151-34 la réalisation de plus d'une aire de stationnement par logement. () ". L'article L. 151-34 du même code dispose que : " Le règlement peut ne pas imposer la réalisation d'aires de stationnement lors de la construction : () 2° Des établissements assurant l'hébergement des personnes âgées mentionnés au 6° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles ; () ". L'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles dispose que : " I. Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d'une personnalité morale propre, énumérés ci-après : () 6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ; () ". Et aux termes de l'article R. 151-46 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de l'article L. 151-35, trois places d'hébergement d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes ou d'une résidence universitaire équivalent à un logement. Lorsque le quotient résultant de l'application du précédent alinéa donne un reste, celui-ci n'est pas pris en compte. ". 
 15. La société pétitionnaire ne saurait utilement se prévaloir des dispositions combinées des articles L. 151-35, L. 151-34 et R. 151-46 du code de l'urbanisme limitant le nombre de places de stationnement susceptibles d'être exigées pour les établissements qui accueillent des personnes âgées dépendantes dès lors qu'elle a joint à son dossier de demande une attestation sur l'honneur indiquant que " le programme accueillera des personnes ayant totalement conservé leur autonomie dans les actes de la vie courante ". Ainsi, le projet contesté portant sur la réalisation d'une résidence pour personnes âgées autonomes composée de 96 logements pour une surface de plancher de 4 816 m², il impliquait, en application des dispositions précitées de l'article UC 12 du règlement du plan local d'urbanisme, la création de 192 places de stationnement. Dans ces conditions, et alors que le projet ne prévoit la création que de 39 places de stationnement, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article UC 12 doit être écarté, nonobstant la circonstance que la décision attaquée ne vise que la création de 35 places de stationnement. 
 16. En cinquième et dernier lieu, aux termes des articles L. 425-3 et R. 425-15 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l'autorisation prévue par l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente () ". Aux termes de l'article R. 111-19-14 du code de la construction et de l'habitation : " L'autorisation ne peut être délivrée que si les travaux projetés sont conformes : a) Aux règles d'accessibilité aux personnes handicapées prescrites, pour la construction ou la création d'un établissement recevant du public, à la sous-section 4 de la présente section ou, pour l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public existant, à la sous-section 5 de la même section () ". Aux termes de l'article R. 111-19-23 de ce code : " L'autorité chargée de l'instruction transmet un exemplaire de la demande assortie du dossier mentionné au a de l'article R. 111-19-17 à la commission compétente en application de l'article R. 111-19-30, en vue de recueillir son avis sur les dispositions du projet au regard des règles d'accessibilité des personnes handicapées ". 
 17. Le refus de permis de construire en litige se fonde sur l'avis défavorable que la commission pour l'accessibilité des personnes handicapées a rendu le 13 août 2020 en raison de la méconnaissance de l'article 10 de l'arrêté susvisé du 8 décembre 2014. Toutefois cet arrêté n'est applicable qu'aux seuls établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant et aux installations existantes ouvertes au public. Par suite, et alors que le projet litigieux porte sur la création d'un établissement recevant du public, la société requérante est fondée à soutenir que ce motif est entaché d'illégalité. 
 18. Il résulte toutefois de l'instruction que le maire de la commune de Bouzigues aurait pris la même décision en se fondant sur les seuls motifs réguliers de la décision en litige et tirés de l'incompatibilité du projet avec l'emplacement réservé n° 14 et de la méconnaissance des articles UC 8 et UC 12 du règlement du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, et alors au surplus que la SNC LNC Occitanie Promotion ne conteste pas le motif tenant à la méconnaissance des dispositions du plan de prévention des risques d'inondation relatives aux clôtures situées en zone rouge, elle n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 12 octobre 2020 par lequel le maire de Bouzigues a refusé de lui délivrer un permis de construire. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 19.  Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la SNC LNC Occitanie Promotion, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par conséquent, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bouzigues, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée à ce titre par la SNC LNC Occitanie Promotion. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SNC LNC Occitanie Promotion une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Bouzigues au titre de ces mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SNC LNC Occitanie Promotion est rejetée. 
 Article 2 : La SNC LNC Occitanie Promotion versera une somme de 1 500 euros à la commune de Bouzigues au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SNC LNC Occitanie Promotion et à la commune de Bouzigues.  
 Délibéré après l'audience du 22 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lison Rigaud, présidente, 
 Mme Sophie Crampe, première conseillère,  
 M. François Goursaud, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 octobre 2022. 
 Le rapporteur, 
 F. Goursaud 
 La présidente, 
 L. Rigaud  
 La greffière, 
 M. A 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 6 octobre 2022, 
 La greffière, 
 M. A00