TA13 · 5ème Chambre — 15 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires enregistrés le 31 juillet 2020, le 1er juin 2021 et le 13 juillet 2021, la société par actions simplifiée Ecoloc Cassis, représentée par Me Sindres, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 9 juin 2020 du directeur du Parc national des Calanques refusant de lui délivrer une autorisation d'exercice en cœur marin du parc, aux fins d'y exercer une activité commerciale de location de navires à moteur ; 
 2°) de mettre à la charge du " département des Bouches-du-Rhône " la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la réunion de la commission d'experts du 28 mai 2020 est entachée d'irrégularités ;  
 - la délibération du 6 décembre 2019 du Parc national des Calanques est illégale ; 
 - le régime d'autorisation est contraire aux points 6 et 8 de l'article 14 de la directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 18 septembre 2020, le 11 juin 2021, le 26 juillet 2021 et le 12 août 2021, le Parc national des Calanques conclut au rejet de la requête et demande que les éventuels frais d'instance soient mis à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ; 
 - le décret n° 2012-507 du 18 avril 2012 créant le Parc national des Calanques ;  
 - la délibération n° CA 2019-12.17 du 6 décembre 2019 établissant un régime d'autorisation relatif aux activités commerciales ayant pour objet la location de navires à moteur dans le périmètre du cœur marin du Parc national et fixant les modalités de délivrance par le directeur de l'établissement public de cette autorisation ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Ollivaux,  
 - les conclusions de Mme Beyrend, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Chavalarias, substituant Me Sindres pour la société Ecoloc Cassis et celles de M. A pour le Parc national des Calanques. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Ecoloc Cassis demande au tribunal l'annulation de la décision du 9 juin 2020 par laquelle le directeur du Parc national des Calanques a rejeté sa demande d'autorisation d'une activité commerciale de location de navires à moteur en cœur marin du Parc national.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article 2 de la loi du 11 octobre 2013 : " I. - Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ". Et aux termes du point 6 de l'article 14 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006, dont le délai de transposition expirait le 28 décembre 2009 : " Les États membres ne subordonnent pas l'accès à une activité de services ou son exercice sur leur territoire au respect de l'une des exigences suivantes : 6)  l'intervention directe ou indirecte d'opérateurs concurrents, y compris au sein d'organes consultatifs, dans l'octroi d'autorisations ou dans l'adoption d'autres décisions des autorités compétentes, à l'exception des ordres et associations professionnels ou autres organisations qui agissent en tant qu'autorité compétente ; cette interdiction ne s'applique ni à la consultation d'organismes tels que les chambres de commerce ou les partenaires sociaux sur des questions autres que des demandes d'autorisation individuelles ni à une consultation du public ". 
 3. En l'espèce, la requérante soutient que la commission d'experts du 28 mai 2020 est entachée d'irrégularités et traduit un manque d'impartialité de ses membres. Toutefois, le Parc national des Calanques fait valoir sans être contredit que la commission a été régulièrement convoquée, par un courriel du 19 mai 2020, et a été réunie au siège du Parc national par une visioconférence le 28 mai 2020 à 14 heures. Par ailleurs, si un membre professionnel de la commission opère depuis le port de Cassis, il intervient sur un secteur professionnel différent de celui de la société Ecoloc Cassis, dans le domaine du transport maritime de passagers. Enfin, le rôle de cette commission consiste à donner un avis simple au directeur du Parc national des Calanques sur les demandes d'inscription d'un navire additionnel sur la liste recognitive, qui n'est pas lié par ce dernier. Il ne ressort pas des pièces du dossier que des conflits d'intérêts entachent l'avis de la commission d'illégalité, ni que la procédure de convocation des membres comporte une irrégularité. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de l'irrégularité de la commission d'experts doit être écarté dans l'ensemble de ses branches. 
 4. En deuxième lieu, après l'expiration du délai de recours contentieux, la contestation d'un acte réglementaire peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration. Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 
 5. D'une part, aux termes du I de l'article R. 331-23 du code de l'environnement : " Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de l'établissement ". Aux termes du 4° du II de cet article : " Le conseil d'administration délibère également sur () les propositions, faites aux autorités administratives compétentes en application de l'article L. 331-14, de mesures particulières à la pêche, la circulation en mer et la gestion du domaine public maritime dans le cœur du parc national ". Et aux termes de l'alinéa 2 de l'article R. 321-29 du même code, " Le président du conseil d'administration anime et coordonne les activités du conseil d'administration et du bureau ainsi que les travaux de suivi, d'évaluation, de modification et de révision de la charte du parc national ". D'autre part, aux termes de l'alinéa 3 de l'article 13 du décret du 18 avril 2012 : " Des activités artisanales et commerciales nouvelles ou de nouveaux établissements peuvent être autorisés par le directeur, après avis du conseil scientifique sur l'incidence du projet sur le patrimoine naturel, culturel et paysager du parc et le caractère du parc et après avis du conseil économique social et culturel ". Enfin, aux termes de l'article 7 de la délibération du 6 décembre 2019 du Parc national des Calanques : " l'activité de location de navires à moteur en cœur de Parc national des Calanques ne peut être exercée que par des opérateurs bénéficiant, dans le port de départ des navires, d'une autorisation du domaine public portuaire, ou d'une autorisation de mise à l'eau de navires, pérenne permettant l'activité. / Est considéré comme pérenne une autorisation d'occupation, ou une autorisation de mise à l'eau de navires, permettant d'exercer une activité commerciale de location de navires d'au moins un an, ou des autorisations d'une durée inférieure dont l'opérateur pourrait justifier sur un pas de temps historique d'au moins trois années successives. Ces autorisations sont délivrées par l'autorité administrative gestionnaire du port concerné ". 
 6. La société Ecoloc Cassis soutient que la délibération du Parc national des Calanques du 6 décembre 2019 a été adoptée par une autorité incompétente. Toutefois, en application des dispositions précitées du code de l'environnement, le conseil d'administration du Parc national des Calanques est compétent pour soumettre à un régime particulier et, le cas échéant, interdire les activités commerciales au sein du cœur marin du parc national. A cet égard, la règlementation approuvée par le conseil d'administration relève des règles générales de protection applicables dans le cœur du Parc national des Calanques conformément aux dispositions des articles L. 331-4 et suivants du code de l'environnement, lesquelles incluent le cas échéant celles visant à limiter l'activité de location de bateaux au sein du cœur marin du parc afin de protéger ce dernier des effets négatifs d'une fréquentation trop importante. Enfin, le directeur du Parc national des Calanques est l'autorité décisionnaire. 
 7. La requérante soutient également que la condition posée par l'article 7 de la délibération du 6 décembre 2019 est illégale en ce que le critère de recevabilité des candidatures portant sur l'octroi d'une autorisation d'occupation du domaine public, rappelé par l'article 5 du règlement de sélection de la procédure instituée par le département des Bouches-du-Rhône, subordonne la délivrance du titre domanial à l'obtention de l'autorisation d'inscription d'un navire sur la liste recognitive auprès du Parc national des Calanques. Toutefois, l'article 5 du règlement de sélection ne subordonne pas la recevabilité des candidatures en vue de la délivrance d'une autorisation domaniale à l'obtention préalable de l'accord prévu par la délibération du 6 décembre 2019, mais seulement à ce que le candidat s'assure, auprès du Parc national des Calanques, avant de déposer sa candidature, que sa flotte de bateaux pourra prétendre à être autorisée à pénétrer dans le cœur marin du Parc national, s'il obtenait du département l'autorisation d'occupation temporaire pour exercer son activité à l'issue de la sélection. Par suite, le moyen tiré de ce que le Parc national des Calanques se serait dessaisi de sa compétence doit être écarté. 
 8. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la délibération dont l'illégalité est soulevée par voie d'exception doit être écarté dans toutes ses branches. 
 9. En troisième lieu, la requérante soutient que cette délibération méconnaît l'indépendance des législations. Toutefois, le motif tiré de la protection d'un site exceptionnel ou de sa valorisation peut justifier un refus de délivrer une autorisation d'occupation du domaine public, sans qu'y fasse obstacle le principe, au demeurant non absolu, de l'indépendance des législations. A ce titre, les dispositions précitées de la délibération du conseil d'administration du 6 décembre 2019 peuvent subordonner l'inscription d'un navire sur la liste recognitive à la détention d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public des ports inclus dans le cœur marin du parc national des Calanques, quand bien même ces autorisations d'occupation domaniale sont régies par le code de la propriété des personnes publiques. Au demeurant, le directeur du Parc national des Calanques, lorsqu'il autorise ou refuse l'inscription d'un navire sur la liste recognitive n'agit pas en tant que gestionnaire du domaine public portuaire et ne fait pas application des règles du code général de la propriété des personnes publiques. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'indépendance des législations doit être écarté. 
 10. En quatrième lieu, la requérante soutient que l'article 7 précité de la délibération du 6 décembre 2019 porte une atteinte excessive à la liberté d'entreprendre. Toutefois la liberté d'entreprendre n'est ni générale ni absolue et il est loisible au Parc national des Calanques d'y apporter des limitations justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi. A cet égard,  le Parc national des Calanques encadre strictement les conditions d'exercice des activités commerciales en cœur marin du Parc, en raison de la protection des intérêts environnementaux relevant de la préservation des habitats marins, de la faune et de la flore marine, de la protection efficace des milieux, des paysages, de la maîtrise des impacts des activités humaines, et donc de la conservation du domaine public en cause, lequel constitue un motif d'intérêt général pouvant justifier que le Parc national des Calanques apporte une limitation à la liberté d'entreprendre. Dès lors, en présence d'une activité de location de bateaux, la préservation de l'intérêt général du Parc national des Calanques est de nature à justifier la condition d'antériorité de l'activité posée par l'article 7 du règlement du Parc. Par suite, le moyen tiré de l'atteinte à la liberté d'entreprendre doit être écarté. 
 11. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l'article 9 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 :  " Les États membres ne peuvent subordonner l'accès à une activité de service et son exercice à un régime d'autorisation que si les conditions suivantes sont réunies: a) le régime d'autorisation n'est pas discriminatoire à l'égard du prestataire visé; b) la nécessité d'un régime d'autorisation est justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général; c) l'objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle () ". Et aux termes de l'article 10 de la même directive : " Les régimes d'autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l'exercice du pouvoir d'appréciation des autorités compétentes afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire. / Les critères visés au paragraphe 1 sont : a) non discriminatoires ; b) justifiés par une raison impérieuse d'intérêt général ; c) proportionnels à cet objectif d'intérêt général ; d) clairs et non ambigus ; e) objectifs ; f) rendus publics à l'avance ; g) transparents et accessibles () ". Enfin, aux termes du point 8 de l'article 14 de cette directive : " Les États membres ne subordonnent pas l'accès à une activité de services ou son exercice sur leur territoire au respect de l'une des exigences suivantes : () l'obligation d'avoir été préalablement inscrit pendant une période donnée dans les registres tenus sur leur territoire ou d'avoir exercé précédemment l'activité pendant une période donnée sur leur territoire ".  
 12. L'ensemble de ces dispositions, relatives à la liberté d'établissement des prestataires, est susceptible de s'appliquer aux autorisations d'occupation du domaine public. Toutefois, la circonstance que le Parc national des Calanques institue un critère d'antériorité pour les opérateurs économiques ayant vocation à exercer leur activité en cœur marin du Parc national se justifie par une raison impérieuse d'intérêt général que constitue la préservation du Parc national. Par ailleurs, il n'est pas établi ni même allégué que le régime d'autorisation serait discriminatoire et qu'il ne pourrait suffisamment être assuré par une mesure moins contraignante. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du point 8 de l'article 14 de cette directive doit également être écarté. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la société Ecoloc Cassis n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle conteste. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requérante tendant à leur application et dirigées contre le Parc national des Calanques, qui n'est pas partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce où le Parc national des Calanques ne justifie pas de frais exposés, de faire droit aux conclusions du défendeur, au demeurant non chiffrées, présentées sur le fondement des mêmes dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Ecoloc Cassis est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par le Parc national des Calanques tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 :  Le présent jugement sera notifié à la société Ecoloc Cassis et au Parc national des Calanques. 
 Copie en sera adressée au département des Bouches-du-Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 25 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Rousselle, présidente, 
 M. Laso, vice-président, 
 Mme Ollivaux, première conseillère. 
 Assistés de M. Giraud, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juin 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 J. Ollivaux 
 La présidente, 
 Signé 
 P. RousselleLe greffier, 
     
   Signé 
                                          P. Giraud 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône, en ce qui le concerne, et à tous les commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme. 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier,