TA44 · 1ère Chambre — 30 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 18 juin 2020 et le 7 octobre 2021, la société civile immobilière L'Aigle Blanc, représentée par Me Siebert, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 4 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (la Carene) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ; 
 2°) de mettre à la charge de la Carene une somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens.  
 Elle soutient que : 
 - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal est trop général et imprécis s'agissant du classement en zone agricole de parcelles jusque-là constructibles ;  
 - la délibération attaquée est illégale à raison du classement en zone agricole AB des parcelles cadastrées section AZ n°s 107, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 89, 90, 94, 95 et BC n°120 situées sur le territoire de la commune de Montoir-de-Bretagne dès lors que ces parcelles sont situées entre des installations portuaires et la zone aéroportuaire, ne présentent aucun potentiel particulier, ont fait l'objet d'un remblaiement, constituent une dent creuse au sein d'une zone UEe1 et étaient auparavant classées en zone UG.   
 Par un mémoire, enregistré le 22 septembre 2021, la Carene, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que la société requérante ne produit pas de titre de propriété ;  
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés ;  
 - au besoin, il sera fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Milin, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Léon, avocate de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire, substituant Me Marchand.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 15 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (la Carene) a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. Par une délibération du 30 avril 2019, le conseil communautaire a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 20 août au 23 septembre 2019. Par une délibération du 4 février 2020, la Carene a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, qui classe en zone agricole AB les parcelles cadastrées section AZ n°s 107, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 89, 90, 94, 95 et BC n°120 situées sur le territoire de la commune de Montoir-de-Bretagne dont la SCI l'Aigle Blanc est propriétaire. Cette dernière demande au tribunal d'annuler la délibération du 4 février 2020.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à la délibération attaquée : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (). ".  
 3. Il ressort des pièces du dossier qu'une partie du rapport de présentation du PLUi de la Carene est dédiée à l'explication des choix retenus pour établir le règlement et le zonage, et notamment le zonage en zone agricole, y compris en zone AB. Le rapport de présentation explique également les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, et notamment l'orientation " l'agriculture, une activité économique garante de la qualité des milieux " qui entend répondre à l'enjeu d'offrir une lisibilité sur la vocation agricole des terres en garantissant le caractère agricole de certains terrains, pour des durées variables. Le rapport de présentation explique également comment sont déterminées les zones mixtes à vocation principale d'habitat, les zones urbaines à vocation principale d'activité et les zones urbaines à vocation principale d'équipements d'intérêt collectif et de services publics, certaines de ces explications portant précisément sur le territoire de la commune de Montoir-de-Bretagne. A supposer que la requérante ait entendu soutenir que le rapport de présentation aurait dû motiver le classement en zone agricole des parcelles dont elle est propriétaire, dès lors que celles-ci étaient auparavant classées en zone UG sous l'empire du précédent document d'urbanisme, aucune disposition législative ou règlementaire n'impose que tout changement de zonage d'une ou plusieurs parcelles fasse l'objet d'une motivation à l'occasion de l'approbation initiale d'un plan local d'urbanisme intercommunal. Il suit de là que le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.  
 4. Aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-22 du même code dispose que : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".  
 5. Il résulte des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.  
 6. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 7. Aux termes du projet d'aménagement et de développement durables du PLUi de la Carene : " Des milieux naturels exceptionnels et actifs. / () Un réseau écologique fonctionnel / Permettre aux espèces de circuler !/ () L'agriculture, garante de cette qualité environnementale est une activité économique fragile qu'il convient de consolider et de pérenniser durablement en favorisant des productions locales à haute valeur ajoutée. La préservation des espaces naturels et agricoles, particulièrement des espaces les plus stratégiques, est au cœur du projet de l'agglomération avec un objectif de réduction de la consommation d'espace de -35 %. () / Des milieux naturels exceptionnels. / () Limiter la consommation des espaces naturels et agricoles et concentrer le développement dans les centralités existantes. / () L'agriculture, une activité économique garante de la qualité des milieux / cultiver l'agglomération / Donner à la profession agricole une lisibilité sur la vocation agricole des terres pour éclairer sa stratégie d'investissement et guider ses plans d'exploitation et ce, en actant une protection des terres agricoles selon quatre échelles de temps : / Définitivement : encourager la réalisation de PEAN (Périmètre de protection des Espaces Agricoles et Naturels Périurbains) pour figer la vocation des terres agricoles et valoriser ces espaces. / Long terme : affirmer la vocation agricole à au moins 20 ans des terres les plus stratégiques ayant une haute valeur agronomique, écologique, paysagère ou économique. Permettre aux espaces bâtis existants d'y évoluer de manière encadrée. / Maintenir environ 15 000 hectares dont 5 800 hectares de terres hautes en PEAN et en Espaces Agricoles Pérennes (EAP). Préserver prioritairement les gagneries (centre des îles de Brière) ayant une fonction agricole notamment à La Chapelle-des-Marais, Montoir-de-Bretagne, Saint-Joachim, Saint-Malo-de-Guersac et Trignac ainsi que celles ayant un fort caractère patrimonial (îles de Mazin et de Fédrun à Saint-Joachim). Eviter leur déprise qui pourrait bouleverser les exploitations productives de Brière ou l'organisation spatiale des îles. /À moyen terme : garantir le caractère productif des espaces agricoles situés en continuité de l'enveloppe urbaine sur une période d'au moins 10 ans. / En devenir : reconquérir les friches agricoles par leur remise en exploitation, lutter contre leur développement. ()./ Une agriculture pérenne./ Une gestion économe et responsable de l'espace / consommer responsable. / Rationnaliser l'usage du foncier (conformément aux objectifs du SCoT), à l'échelle de l'agglomération et en fonction du contexte de chaque commune / Viser une réduction de la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers de 35 % par rapport aux extensions de l'urbanisation (à vocation résidentielle ou économique) observées entre 1999 et 2012. / Tendre vers une urbanisation à 60 % dans l'enveloppe urbaine et à 40% en extension de celle-ci. / Privilégier les constructions nouvelles dans les tissus déjà urbanisés (renouvellement urbain, utilisation des espaces non bâtis ou friches, densification,) y compris pour les zones d'activités. / Conserver des secteurs de développement en continuité de l'enveloppe urbaine existante pour répondre aux dynamiques démographiques et économiques, l'urbanisation de ces secteurs ne devant pas déséquilibrer l'organisation spatiale de l'agglomération qui privilégie le confortement des centralités. ". 
 8. Il ressort de la " caractérisation de l'enveloppe urbaine : méthodologie et analyse " de la partie du rapport de présentation dédiée à la justification des choix que la méthodologie appliquée pour la délimitation de cette enveloppe urbaine est la suivante : " • Suivi du tracé parcellaire des entités déjà urbanisées constituant les espaces urbains. / • Émancipation de ce tracé lorsque l'emprise foncière du bâti ne couvre qu'une infime partie de la parcelle ou de l'unité foncière. / • Ne sont pas inclus dans l'enveloppe urbaine : les enclaves non urbanisées de plus de 5 hectares, les dents creuses possédant une profondeur moins importante que la largeur de leur façade sur voie. Le tracé de l'enveloppe urbaine peut inclure des enclaves (toujours inférieures à 5ha). ". Par ailleurs, " le PLUi qualifie les secteurs urbanisés identifiés soit d'agglomération / d'île de Brière / de village / de hameau / secteur urbanisé dans les communes soumises à la loi littoral / d'écart. " 
 9. Le rapport de présentation indique également dans sa " justification du zonage du PLUi " que : " La zone agricole du PLUi de l'agglomération de Saint-Nazaire est divisée en 4 sous-secteurs, afin de prendre en compte les différents types d'occupations et d'usages des sols en fonction de la proximité des zones agglomérées notamment, et les besoins et enjeux spécifiques de certains secteurs. / () La zone AB correspond aux terres agricoles de transition dont le caractère productif est garanti à moyen terme (environ 10 ans, soit la durée d'application du PLUi) Ces terres doivent garder un caractère réversible au regard d'un changement d'usage potentiel au-delà de la temporalité PLUi. Aussi, plusieurs secteurs classés en zone 1AU/2AU/3AU dans les PLU communaux sont restitués à l'agriculture et classés en zone AB au PLU, permettant de donner une visibilité accrue aux exploitants, à horizon 10 ans. On peut notamment citer comme zones AB les secteurs à l'ouest de la Cité sanitaire à Saint-Nazaire, au Nord et au Sud du bourg de Saint-André-des-Eaux, ainsi que la réserve foncière portuaire située au Locherais à Donges Ces zones sont également qualifiées " de transition " car pour beaucoup situées en limite de zones agglomérées. Comme pour les zones AA2, leur règlement permet de limiter les conflits d'usage avec des zones d'habitation des agglomérations ou des villages. / () ".  
 10. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AZ n°s 107, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 89, 90, 94, 95 et BC n°120, qui forment un vaste tènement au sud de la commune de Montoir-de-Bretagne, ne sont pas bâties, sont entièrement végétalisées, sont pour partie labourées et servent pour certaines d'entre elles au pâturage d'ovins, de sorte que la requérante n'est pas fondée à soutenir que ces terrains seraient dépourvus de tout potentiel agricole, la Carene faisant valoir la qualité fourragère de ces terrains, qualifiés de " grenier à foin de la Brière ". En outre, ces parcelles ne se situent pas dans une enveloppe urbaine au sens et pour l'application du plan local d'urbanisme intercommunal, les auteurs de celui-ci souhaitant, comme il ressort du PADD et du rapport de présentation cités ci-dessus, réduire la consommation d'espaces agricoles en limitant les enveloppes urbaines aux centralités existantes et aux espaces déjà urbanisés, en s'appuyant sur le parcellaire existant et en excluant même les parcelles déjà bâties, lorsque celles-ci le sont faiblement, voire des " dents creuses ". Par ailleurs, la proximité de la zone aéroportuaire ne fait pas obstacle au classement de ces parcelles, qui en sont distinctes, en zone agricole. Si d'autres terres végétalisées voisines sont classées en zone UEe1 qui correspond à la zone aéroportuaire de Montoir-de-Bretagne et de Donges, ces terres bordent la piste de l'aéroport de Saint-Nazaire, ce qui n'est pas le cas des parcelles dont la requérante est propriétaire. Enfin, le classement de ces parcelles en zone urbaine UG sous l'empire du précédent document d'urbanisme est sans incidence sur la pertinence de leur classement en zone agricole, les auteurs d'un document d'urbanisme n'étant pas tenus par un précédent classement. Il suit de là que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section AZ n°s 107, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 89, 90, 94, 95 et BC n°120, doit être écarté.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI l'Aigle Blanc n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 4 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de la Carene.  
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme sur ce fondement. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions que la communauté d'agglomération présente également à ce titre.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SCI l'Aigle Blanc est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire présentées sur le fondement de l'article L. 761-1du code de l'urbanisme sont rejetées.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière l'Aigle Blanc et à la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire. 
 Délibéré après l'audience du 2 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Durup de Baleine, président,  
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2023. 
 La rapporteure, 
 C. MILINLe président, 
 A. DURUP DE BALEINE 
 La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 N°2005811