TA13 · 4ème Chambre — 18 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 6 août 2020, M. B A, représenté par Me Ducrey-Bompard, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal d'annuler l'arrêté du 2 juin 2020 par lequel la préfète des Hautes-Alpes a créé une zone agricole protégée (ZAP) sur le territoire de la commune de Baratier ; 
 2°) à titre subsidiaire, d'annuler l'arrêté du 2 juin 2020 en tant qu'il classe la parcelle cadastrée ZA n°66 dans le périmètre de la ZAP ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Baratier la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il justifie d'un intérêt à agir ; 
 - la requête a été présentée dans les délais de recours contentieux ; 
 Sur la légalité externe : 
 - le rapport de présentation est insuffisant ; 
 - l'analyse des observations du public par le commissaire enquêteur est insuffisante ; 
 - les conclusions du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivées ; 
 Sur la légalité interne : 
 - l'arrêté en litige est entaché d'erreur d'appréciation et d'erreur de fait ; 
 - la superposition de la ZAP et de la zone agricole identitaire (Ai) du plan local d'urbanisme (PLU) est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - le classement de la parcelle cadastrée ZA n°66 dans le périmètre de la ZAP est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 avril 2021, la préfète des Hautes-Alpes conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens invoqués par M. A ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 11 janvier 2023, a été prononcée, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Mestric, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par la présente requête, M. A demande au tribunal, à titre principal, l'annulation de l'arrêté du 2 juin 2020 par lequel la préfète des Hautes-Alpes a créé une zone agricole protégée sur le territoire de la commune de Baratier et, à titre subsidiaire, son annulation en tant que cet arrêté a classé la parcelle cadastrée ZA n°66 dans son périmètre.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 S'agissant de l'insuffisance du rapport de présentation : 
 2. Aux termes de l'article R. 112-1-5 du code rural et de la pèche maritime : " Le dossier de proposition contient : a) Un rapport de présentation qui comprend notamment une analyse détaillée des caractéristiques agricoles et de la situation de la zone dans son environnement et qui précise les motifs et les objectifs de sa protection et de sa mise en valeur ; b) Un plan de situation ; c) Un plan de délimitation du ou des périmètres de la zone d'une échelle telle que chaque parcelle soit clairement identifiable. ". 
 3. En l'espèce, le rapport de présentation comporte, conformément aux dispositions invoquées, une analyse des caractéristiques agricoles et de la situation de la zone dans son environnement, un plan de situation et un plan de délimitation. L'analyse de la filière agricole communale précise les motifs et les objectifs de sa protection et de sa mise en valeur. Il en ressort qu'elle concerne 76% des terres, se caractérise par sa localisation en zone de montagne regroupée sur deux zones arables homogènes à forte et très forte valeur agronomique, la plaine du Riou et le secteur du Jouglard, et qu'elle est fondée sur des exploitations intervenant sur des parcelles de taille supérieure à celle du département, une diversité des cultures et des structures coopératives qu'il convient de préserver et de pérenniser au regard d'un marché foncier fermé et d'un risque de périurbanisation. Les données utilisées au soutien de ce diagnostic sont pour la plupart issues de l'actualisation de l'étude du BET Terr'Aménagement de 2016 et 2017, qui ne sauraient être considérées a priori comme anciennes et/ ou périmées. Ainsi, l'étude du JED, produite par le requérant, se base sur des sources de données différentes et ne démontre pas en quoi celles du rapport de présentation seraient erronées. Enfin, aucun texte ni aucun principe n'exige que le rapport contienne des éléments relatifs aux chiffres d'affaire des exploitations agricoles. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le rapport de présentation serait entaché d'insuffisance au regard des dispositions invoquées.  
 S'agissant de l'insuffisance de l'analyse des observations du public et de la motivation du commissaire enquêteur : 
 4. Aux termes, d'une part, de l'article R. 112-1-6 du code rural et de la pêche maritime : " Le projet de zone agricole protégée est soumis pour accord au conseil municipal de la ou des communes intéressées. / Il est ensuite adressé pour avis, par le préfet, à la chambre d'agriculture, à la commission départementale d'orientation de l'agriculture, à l'Institut national des appellations d'origine quand le projet de périmètre inclut une aire d'appellation d'origine et le cas échéant aux syndicats de défense et de gestion visés à l'article L. 641-25 du présent code. / Leur avis est notifié dans le délai de deux mois à compter de la réception dudit projet. A défaut de notification dans ce délai, l'avis est réputé favorable ". Et aux termes de l'article R. 112-1-7 de ce code : " Le projet de zone agricole protégée est soumis à enquête publique par le préfet dans les conditions définies aux articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement. ". Enfin, l'article R. 123-19 de ce code énonce que : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ".  
 5. Il résulte des dispositions précitées que le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu et qu'il doit, d'autre part, indiquer ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles. 
 6. En l'espèce, il ressort de la lecture du rapport du 11 novembre 2019, que le commissaire enquêteur a, au sein d'une partie intitulée " observations formulées par le public ", tout d'abord comptabilisé le nombre d'observations favorables et défavorables recueillies, dont 5 ont été analysées à titre d'exemple. Cet état des lieux est complété par le procès-verbal de synthèse joint en annexe n°2. Il a ensuite, dans une seconde partie dénommée " synthèse des observations et analyse ", regroupé, en 7 développements, les observations formulées ainsi que les réponses apportées par les habitants avant de faire une synthèse de l'enquête tant sur la forme que sur le fond. Le commissaire enquêteur a, enfin, émis un avis motivé par une présentation clairement séparée de son rapport intitulée " motivation et conclusions " dans laquelle il rend un avis favorable au projet de ZAP assorti de recommandations après avoir fait le bilan avantages et inconvénients de sa création. Au regard de ce qui précède, le requérant n'est donc pas fondé à soutenir que le rapport du commissaire enquêteur serait entaché d'irrégularités. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation et de l'erreur de fait quant aux critères retenus pour instaurer la ZAP : 
 7. Aux termes de l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime: " Des zones agricoles dont la préservation présente un intérêt général en raison soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique, soit de leur qualité agronomique peuvent faire l'objet d'un classement en tant que zones agricoles protégées. (). La délimitation des zones agricoles protégées est annexée au plan local d'urbanisme dans les conditions prévues à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme. "  ". Aux termes de l'article R. 112-1-5 du même code : " Le dossier de proposition contient : a) Un rapport de présentation qui comprend notamment une analyse détaillée des caractéristiques agricoles et de la situation de la zone dans son environnement et qui précise les motifs et les objectifs de sa protection et de sa mise en valeur ; b) Un plan de situation ; c) Un plan de délimitation du ou des périmètres de la zone d'une échelle telle que chaque parcelle soit clairement identifiable. " 
 8. Il résulte des dispositions précitées que l'instauration d'une ZAP doit être justifiée dès le rapport de présentation au regard de trois critères non cumulatifs, à savoir la qualité de la production des terres agricoles, leur situation géographique ou leur qualité agronomique. 
 9. D'une part, il ressort tant du rapport de présentation que de l'arrêté litigieux que la justification de l'instauration d'une ZAP sur la commune de Baratier est fondée sur la nécessité  de " préserver la qualité et le potentiel agricole de certains secteurs, de protéger ces espaces de la pression foncière, de maintenir une agriculture riche et variée afin de préserver, d'une part la qualité des espaces et des paysages de la commune et, d'autre part, de soutenir cette activité économique en conservant le support de travail des agriculteurs ". Cette justification est ainsi motivée par l'intérêt général à préserver la qualité des terres agricoles de la commune pour préserver la filière et lutter contre la périurbanisation, ce qui est conforme à l'objectif même de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 et à l'article L. 112-2 du code rural et de la pèche maritime.  
 10. D'autre part, M. A critique l'instauration de la ZAP au motif qu'aucun des trois critères légaux ne permettrait de justifier un tel classement. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le périmètre de la ZAP comprend un secteur de 90 hectares allant de la plaine du Liou au secteur de Jouglard. Cette plaine, située au nord de la commune, et ce secteur, situé au sud, présentent un potentiel agricole très fort car ils comprennent des terres mécanisables et irrigables. Au centre, des parcelles agricoles enclavées dans l'urbanisation mais présentant un potentiel très fort figurent également dans le périmètre de la ZAP. L'ensemble de ces terres est soumis à de fortes pressions foncières. S'agissant de la qualité de la production des terres agricoles, la seule circonstance que la production agricole communale n'ait pas obtenu l'appartenance à une AOC/AOP ou à une IGP est sans incidence sur le critère de la qualité de la production agricole de la zone, le code rural et de la pèche maritime n'exigeant en toutes hypothèses pas une telle reconnaissance au titre de ce critère. S'agissant du critère relatif à la situation géographique des terres, il n'est pas démontré que ces zones soient protégées de toute pression foncière alors même que la proximité avec la ville-centre d'Embrun induit une urbanisation diffuse sur l'ensemble du secteur ainsi que l'explicite le rapport de présentation. Enfin, s'agissant du critère relatif au potentiel agronomique des terres, contrairement à ce que soutient M. A, l'étude du JED ne démontre pas que le potentiel agricole du secteur du Liou serait faible, réservant son appréciation à une étude plus approfondie, et s'attache à appeler l'attention de la commune sur la richesse agronomique d'autres secteurs, ce qui n'a pas d'incidence sur le bien-fondé du périmètre retenu par les auteurs de la ZAP. De plus, la circonstance que le secteur présente une forte pente n'emporte pas de conséquence sur ledit périmètre dès lors qu'il reste accessible aux engins agricoles ainsi que le relève le rapport de présentation. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le périmètre retenu ne remplirait pas les critères exigés par le code rural.  
 11. Par suite, les moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés. 
 S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation à superposer la ZAP et les zones Ai ; 
 12. Aux termes de l'article R. 425-20 du code de l'urbanisme : "  Lorsque le projet porte sur une construction ou un aménagement qui altère durablement le potentiel agronomique, biologique ou économique d'une zone agricole protégée créée en application de l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime et situé dans un territoire non couvert par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu, la décision prise sur la demande de permis ou sur la déclaration préalable ne peut intervenir qu'après avis de la chambre d'agriculture et de la commission départementale d'orientation agricole ". 
 13. Le requérant ne peut utilement soutenir à l'encontre de l'arrêté litigieux que la superposition de la ZAP et de la zone Ai du PLU sur certaines parcelles ferait obstacle à l'installation et au développement des exploitants agricoles, dès lors que le classement en ZAP permet les nouvelles constructions et les changements de destination, la critique du contenu de la réglementation de la zone Ai étant, dans la présente requête, inopérante.  
 S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation du classement de la parcelle ZA n°66 au sein du périmètre de la ZAP : 
 14. Si M. A fait valoir que sa parcelle, classée pour partie en zone Ai du PLU, se présente sous forme de friche, n'est pas exploitée et jouxte tant la route départementale qu'un futur secteur de taille et de capacité d'accueil limités, de telles circonstances ne sont pas de nature à remettre en cause l'instauration d'une ZAP sur cette partie du terrain dont l'absence de qualité agronomique inhérente à l'instauration d'une zone de protection n'est pas démontrée. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées. Par voie de conséquence, les conclusions présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être également rejetées.  
 D E C I D E: 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la préfète des Hautes-Alpes.  
 Délibéré après l'audience du 4 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Salvage, président, 
 Mme Le Mestric, première conseillère, 
 Mme Fayard, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 septembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. LE MESTRIC 
 Le président, 
 Signé 
 F. SALVAGELa greffière 
 Signé 
 S. BOUCHUT 
 La République mande et ordonne à la préfète des Hautes-Alpes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière.