TA13 · 4ème Chambre — 11 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 13 août 2020, le préfet des Bouches-du-Rhône demande au tribunal d'annuler la délibération du 24 octobre 2019 par laquelle la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé la modification n°1 du Plan Local d'Urbanisme (PLU) de Lambesc en tant qu'elle ouvre à l'urbanisation le quartier de Boimau et en tant que le projet prévu par l'OAP sectorielle de Boimau n'est pas suffisant. 
 Il soutient que : 
 En ce qui concerne l'ouverture à l'urbanisation de la zone de Boimau : 
 - elle ne pouvait être ouverte à l'urbanisation dès lors qu'elle se caractérise par un habitat diffus à vocation résidentielle, une sensibilité au risque de feu de forêt et une insuffisance des dessertes de réseaux et de voirie ; 
 - la délibération contestée méconnait l'article L. 153-38 du code de l'urbanisme en l'absence de motivation justifiant l'ouverture de la zone de Boimau à l'urbanisation ; 
 En ce qui concerne l'OAP sectorielle de Boimau : 
 - la densité fixée de 10 logements /ha est extrêmement faible et ne permet ni une gestion économe de l'espace ni de répondre aux besoins de la commune en matière de logement social ; 
 - le risque de feu de forêt n'est pas pris en compte. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 12 octobre 2020, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par la Selarl Mialot Avocats, conclut à titre principal au rejet du déféré du préfet des Bouches-du-Rhône, à titre subsidiaire à ce qu'il soit sursis à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et, en toutes hypothèses, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - il pourra être fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme aux fins de régularisation de l'absence de motivation de l'ouverture à l'urbanisation de la zone de Boimau ;  
 -  les autres moyens invoqués par le préfet sont infondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 avril 2022, la commune de Lambesc, représentée par Me Parracone, conclut à titre principal au rejet du déféré du préfet des Bouches-du-Rhône, à titre subsidiaire à ce qu'il soit sursis à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et, en toutes hypothèses, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 -  le déféré a été signé par une autorité incompétente ;  
 - il pourra être fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme aux fins de régularisation de l'absence de motivation de l'ouverture à l'urbanisation de la zone de Boimau ;  
 -  les autres moyens invoqués par le préfet sont infondés. 
 Par une ordonnance du 14 octobre 2022, a été prononcée, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Mestric, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Argoud, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Poulard, représentant la Métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par délibération du 24 octobre 2019 le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé la modification n°1 du PLU de Lambesc. Le 14 janvier 2020, le préfet des Bouches-du-Rhône a adressé à la métropole une lettre d'observations relative à cette délibération. Le 2 juillet 2020, la métropole a écarté les observations du préfet et maintenu les dispositions de la délibération du 24 octobre 2019. Par le présent déféré, le préfet des Bouches-du-Rhône demande au tribunal l'annulation de ladite délibération en tant qu'elle ouvre à l'urbanisation la zone de Boimau et en tant que l'OAP sectorielle ne permet pas de réduire le risque incendie et de combler les besoins en logements de la commune. 
 Sur les fins de non-recevoir : 
 2. Mme C B, signataire du recours gracieux du déféré, bénéficiait, en sa qualité de secrétaire générale de la préfecture des Bouches-du-Rhône, par un arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 6 août 2019, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du même jour, d'une délégation à l'effet de signer tous les actes, arrêtés et décisions relevant des attributions du représentant de l'Etat dans le département, à l'exception des réquisitions de la force armée, des actes de réquisition du comptable et des arrêtés de conflit. 
 3. M. D A, signataire du déféré préfectoral, bénéficiait, en sa qualité de chargé de mission auprès du préfet des Bouches-du-Rhône, par un arrêté du 4 février 2020, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture des Bouches-du-Rhône du même jour, d'une délégation à l'effet de signer tous les actes, arrêtés et décisions relevant des attributions du représentant de l'Etat dans le département, à l'exception des réquisitions de la force armée, des actes de réquisition du comptable et des arrêtés de conflit.  
 4. Par suite, les fins de non-recevoir tirées de l'incompétence des signataires de la lettre d'observations et du déféré préfectoral doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne l'ouverture à l'urbanisation de la zone de Boimau : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-38 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet de modification porte sur l'ouverture à l'urbanisation d'une zone, une délibération motivée de l'organe délibérant de l'établissement public compétent ou du conseil municipal justifie l'utilité de cette ouverture au regard des capacités d'urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées et la faisabilité opérationnelle d'un projet dans ces zones ". L'objet de ces dispositions est de lutter contre l'étalement urbain en imposant à l'organe délibérant compétent de justifier que l'urbanisation ne pouvait se poursuivre par une densification des secteurs urbanisés existants. Cette obligation de motivation se distingue de celle imposant de définir, au moins dans leurs grandes lignes, les objectifs poursuivis par la commune lorsqu'elle souhaite élaborer ou réviser son plan local d'urbanisme. 
 6. Il ressort des pièces du dossier qu'en méconnaissance des dispositions précitées, le conseil municipal de Lambesc n'a pas lors de l'approbation de l'engagement de la procédure de modification du PLU par délibération du 23 mars 2017, justifié de manière spécifique l'ouverture à l'urbanisation de la zone en cause, se bornant à faire état de travaux en cours sur les réseaux d'eau, d'assainissement et de desserte et des réserves foncières disponibles dans le quartier permettant d'augmenter l'offre de logements. Si le rapport de présentation et la notice de présentation explicitent les éléments de ladite délibération, ces documents ne justifient pas plus l'ouverture à l'urbanisation du quartier Boimau, caractérisée par son passage d'une zone 2AU en 1AU, ni par rapport aux capacités d'urbanisation encore inexploitées en d'autres lieux de la commune, ni par rapport à la faisabilité opérationnelle des travaux alors même qu'elle conditionne les projets à venir, la collectivité faisant simplement état de son intention de mener des travaux. Ces éléments ne sont pas plus justifiés dans la délibération attaquée portant approbation de la modification n°1 du PLU alors même que l'OAP du secteur de Boimau indique que l'état du réseau viaire est une des problématiques majeures du quartier. Par suite, il y a lieu d'accueillir le moyen tiré du non-respect des exigences de motivation fixées par les dispositions précitées de l'article L. 153-38 du code de l'urbanisme.   
 7. En second lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". 
 8.  Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 9. Pour classer en zone 2AUcrF1p le quartier de Boimau, la Métropole et la commune de Lambesc se bornent à indiquer que des travaux sur le réseau de desserte, d'eau et d'assainissement ont été entamés et que les capacités de densification de cette zone seraient la plus importante de la commune en raison d'une surface de réserve foncière de 27 hectares permettant de créer près de 250 logements. Par ces allégations, elle ne justifie pas du bien-fondé de l'ouverture à l'urbanisation de cette zone à caractère boisé et résidentiel, sensible au feu de forêt et confrontée à une insuffisance des dessertes de réseaux d'eau, d'assainissement et de voirie tels qu'elles ressortent des cartographies produites par le préfet. Par suite, celui-ci est fondé à soutenir que l'ouverture à l'urbanisation du quartier de Boimau est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 10. Il résulte de ce qui précède que le préfet des Bouches-du-Rhône est fondé à demander l'annulation de la délibération critiquée en tant qu'elle ouvre à l'urbanisation le secteur de Boimau. 
 En ce qui concerne l'OAP sectorielle de Boimau : 
 11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; 2° Les plans de sauvegarde et de mise en valeur prévus au chapitre III du titre premier du livre III ;  3° Les cartes communales prévues au titre VI du présent livre ; 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus par le chapitre II du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l'habitation ;  5° Les plans de déplacements urbains prévus par le chapitre IV du titre premier du livre II de la première partie du code des transports ; 6° La délimitation des périmètres d'intervention prévus à l'article L. 113-16 ; 7° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat ; 8° Les autorisations prévues par l'article L. 752-1 du code de commerce ;9° Les autorisations prévues par l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée ; 10° Les permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale prévus à l'article L. 425-4. ". Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; 4° Un règlement ; 5° Des annexes. () ". Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles () ".  
 12. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un schéma de cohérence territoriale (SCOT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 13. En l'espèce, l'OAP contestée prévoit la construction d'environ 250 logements sur le secteur de Boimau mais il est également envisagé par le PLU de réaliser de nouveaux programmes pour environ 200 logements sur les secteurs du Moulin Neuf, de Verdun glacière et d'Ours. Dans ces conditions, la circonstance que l'OAP ne prévoit qu'une densité de 10 logements/hectares alors que l'objectif du SCOT tel qu'indiqué dans le rapport de présentation est de 30 logements /ha pour une zone pavillonnaire et de 100 logements /ha pour une zone à haute densité n'est pas de nature à induire une contrariété majeure avec le SCOT. En outre, si l'OAP en cause prévoit de favoriser la construction de logements sociaux dans le quartier Boimau, le développement de l'offre de logements sociaux est également privilégié dans chacun des secteurs précités. Dans cette mesure, le préfet des Bouches-du-Rhône n'est pas fondé à soutenir que les prescriptions de l'OAP sur le secteur de Boimau ne permettrait pas de répondre aux besoins de la commune en matière de logements en contradiction avec le SCOT. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité avec le SCOT doit être écarté.  
 14. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-7 du même code, dans sa version applicable au litige : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. ". Aux termes de l'article R. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation par quartier ou secteur définissent les conditions d'aménagement garantissant la prise en compte des qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la continuité desquels s'inscrit la zone, notamment en entrée de ville./ () ". L'article R. 151-7 du code de l'urbanisme dispose que : " Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent comprendre des dispositions portant sur la conservation, la mise en valeur ou la requalification des éléments de paysage, quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs qu'elles ont identifiés et localisés pour des motifs d'ordre culturel, historique, architectural ou écologique, notamment dans les zones urbaines réglementées en application de l'article R. 151-19 ".  
 15. Le préfet des Bouches-du-Rhône soutient que l'OAP du secteur de Boimau ne prendrait pas en compte le risque de feu de forêt. Toutefois, aucune disposition ni aucun texte n'impose l'insertion de telles prescriptions au sein d'une OAP de secteur quand bien même ce dernier serait concerné par un risque moyen à exceptionnel. En tout état de cause, la notice de présentation de ladite OAP renvoie aux dispositions générales du règlement dont la rédaction est issue du porter à connaissance préfectoral et de la note de prise en compte du risque incendie dans les PLU. Dans ces conditions, le préfet n'est pas fondé à soutenir qu'elle serait entachée d'insuffisance sur ce point. 
 16. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 24 octobre 2019 en tant qu'elle approuve l'OAP du secteur de Boimau doivent être rejetée. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : 
 17. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre () un plan local d'urbanisme () estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour () les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. () ". 
 18. Les vices tirés du défaut de motivation de la délibération attaquée et de l'erreur manifeste dans l'appréciation du classement en zone 1AU du secteur de Boimau mentionnés aux points 5 à 10 du présent jugement sont susceptibles d'être régularisés, en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Cette régularisation peut intervenir par l'adoption d'une nouvelle délibération approuvant le PLU, prise après l'organisation d'une nouvelle enquête publique reposant sur un dossier dument motivé et circonstancié justifiant de l'utilité de l'ouverture à l'urbanisation du secteur au regard des capacités d'urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées et de la faisabilité opérationnelle d'un projet dans ces zones et démontrant que l'urbanisation de la commune de Lambesc ne pouvait se poursuivre par une densification des secteurs urbanisés existants. Dès lors, il y a lieu, en l'espèce, de surseoir à statuer sur le déféré du préfet des Bouches-du-Rhône jusqu'à l'expiration d'un délai de 6 mois à compter de la notification du présent jugement afin de permettre la régularisation de la délibération contestée. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il est sursis à statuer sur le déféré du préfet des Bouches-du-Rhône selon les modalités définies au point 18.  
 Article 2 : Tous droits des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu'en fin d'instance.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet des Bouches-du-Rhône, à la métropole Aix-Marseille-Provence et à la commune de Lambesc. 
 Délibéré après l'audience du 27 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Salvage, président, 
 M. Ricard, premier conseiller, 
 Mme Le Mestric, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. LE MESTRIC 
 Le président, 
 Signé 
 F. SALVAGELa greffière 
 Signé 
 S. BOUCHUT 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière.