TA13 · 4ème Chambre — 18 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 août 2020 et le 23 juillet 2021, l'association " l'Entente Baratonne " demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 2 juin 2020 par lequel la préfète des Hautes-Alpes a créé une zone agricole protégée sur le territoire de la commune de Baratier. 
 Elle soutient que : 
 - elle justifie d'un intérêt à agir ; 
 Sur la légalité externe : 
 - les formalités de publicité n'ont pas été respectées ; 
 - le rapport de présentation est manifestement insuffisant ; 
 - le commissaire enquêteur n'a pas respecté le principe d'impartialité ; 
 - le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur sont tardifs ; 
 - le rapport du commissaire enquêteur est manifestement insuffisant ; 
 - les conclusions du commissaire enquêteur sont également insuffisantes ; 
 Sur la légalité interne : 
 - l'arrêté litigieux viole l'article L. 112-2 du code rural et de la pèche maritime ; 
 - il est entaché d'erreurs manifestes d'appréciation et émet des prescriptions infondées qui portent une atteinte excessive aux intérêts des habitants et de la commune. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 avril 2021, la préfète des Hautes-Alpes conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens invoqués par l'association l'Entente Baratonne ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 20 octobre 2021, a été prononcée, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Mestric, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par la présente requête, l'association " l'Entente Baratonne " demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 2 juin 2020 par lequel la préfète des Hautes-Alpes a créé une zone agricole protégée sur le territoire de la commune de Baratier 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 S'agissant du vice de procédure relatif aux formalités de publicité : 
 2. Aux termes de l'article R. 112-1-9 du code rural et de la pêche maritime : " L'arrêté préfectoral créant la zone agricole protégée est affiché un mois dans chaque mairie concernée et publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du département. Mention en est, en outre, insérée en caractères apparents dans deux journaux diffusés dans le département. L'arrêté et les plans de délimitation sont tenus à la disposition du public à la préfecture et dans chacune des communes concernées. Les effets juridiques attachés à la création de la zone ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publication prévues au présent article. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué. ". 
 3. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.  
 4. En l'espèce, l'absence d'accomplissement des formalités de publicité dans les journaux départementaux, à la supposée établie, n'entache pas d'illégalité l'arrêté attaqué dès lors que l'association requérante ne précise pas en quoi le vice de procédure allégué aurait eu une influence sur le sens de la décision, ni en quoi elle aurait privé les habitants de la commune d'une garantie.  
 S'agissant de l'insuffisance du rapport de présentation : 
 5. Aux termes de l'article R. 112-1-5 du code rural et de la pèche maritime : " Le dossier de proposition contient : a) Un rapport de présentation qui comprend notamment une analyse détaillée des caractéristiques agricoles et de la situation de la zone dans son environnement et qui précise les motifs et les objectifs de sa protection et de sa mise en valeur ; b) Un plan de situation ; c) Un plan de délimitation du ou des périmètres de la zone d'une échelle telle que chaque parcelle soit clairement identifiable. ". 
 6. En l'espèce, le rapport de présentation comporte, conformément aux dispositions invoquées, une analyse des caractéristiques agricoles et de la situation de la zone dans son environnement, un plan de situation et un plan de délimitation. L'analyse de la filière agricole communale précise les motifs et les objectifs de sa protection et de sa mise en valeur. Il en ressort qu'elle concerne 76% des terres, se caractérise par sa localisation en zone de montagne regroupée sur deux zones arables homogènes à forte et très forte valeur agronomique, la plaine du Riou et le secteur du Jouglard, et qu'elle est fondée sur des exploitations intervenant sur des parcelles de taille supérieure à celle du département, une diversité des cultures et des structures coopératives qu'il convient de préserver et de pérenniser au regard d'un marché foncier fermé et d'un risque de périurbanisation. Les données utilisées au soutien de ce diagnostic sont pour la plupart issues de l'actualisation de l'étude du BET Terr'Aménagement de 2016 et 2017, qui ne sauraient être considérées a priori comme anciennes et/ ou périmées. Ainsi, l'étude du JED, produite par l'association, se base sur des sources de données différentes et ne démontre pas en quoi celles du rapport de présentation seraient erronées. Enfin, aucun texte ni aucun principe n'exige que le rapport contienne des éléments relatifs aux chiffres d'affaire des exploitations agricoles. Dans ces conditions, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le rapport de présentation serait entaché d'insuffisance au regard des dispositions invoquées 
 S'agissant de la méconnaissance du principe d'impartialité par le commissaire enquêteur : 
 7. Aux termes, d'une part, de l'article R. 112-1-6 du code rural et de la pêche maritime : " Le projet de zone agricole protégée est soumis pour accord au conseil municipal de la ou des communes intéressées. / Il est ensuite adressé pour avis, par le préfet, à la chambre d'agriculture, à la commission départementale d'orientation de l'agriculture, à l'Institut national des appellations d'origine quand le projet de périmètre inclut une aire d'appellation d'origine et le cas échéant aux syndicats de défense et de gestion visés à l'article L. 641-25 du présent code. / Leur avis est notifié dans le délai de deux mois à compter de la réception dudit projet. A défaut de notification dans ce délai, l'avis est réputé favorable ". Et aux termes de l'article R. 112-1-7 de ce code : " Le projet de zone agricole protégée est soumis à enquête publique par le préfet dans les conditions définies aux articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement. ". Enfin, l'article R. 123-19 de ce code énonce que : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ".  
 8. Il résulte des dispositions précitées que le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu et qu'il doit, d'autre part, indiquer ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles. 
 9. L'association requérante soutient que le commissaire enquêteur aurait fait preuve de partialité dès lors qu'il a fait état dans son rapport de 19 avis favorables pour 11 avis défavorables, sans prendre en compte les 58 membres signataires de l'avis défavorable de l'association et qu'il aurait échangé avec la commune et la chambre d'agriculture. Toutefois, le rapport examine de manière claire et circonstanciée les principales observations émises par le public, à savoir l'atteinte au droit de propriété, le caractère excessif de la protection, l'absence de qualité de la terre, la délimitation inappropriée selon les parcelles. A cet égard, le commissaire enquêteur n'a pas obligation de reprendre de manière exhaustive l'ensemble des observations émises par le public. En outre, il analyse ces critiques autour de plusieurs thèmes avec la réponse apportée par la commune, avec laquelle des échanges inhérents à sa fonction sont nécessaires. Son avis favorable comporte des arguments reposant sur un bilan avantages et inconvénients et met en avant la protection de la santé publique. Dans ces conditions, les circonstances relevées par l'association l'Entente Baratonne ne sont pas de nature à démontrer que le commissaire enquêteur aurait été partial ou aurait eu un intérêt personnel au maintien de la ZAP.  
 S'agissant de la tardiveté du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur : 
 10. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement dans sa version en vigueur : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet. (). ". 
 11. Il ressort des pièces du dossier que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ont été établis le 11 décembre 2019. Toutefois, la circonstance que le rapport aurait été remis à la commune de Baratier en méconnaissance du délai prévu à l'article L. 123-15 du code de l'environnement est sans influence sur la régularité de l'enquête publique dès lors que ce délai n'est pas prescrit à peine de nullité. 
 S'agissant de l'insuffisance du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur : 
 12. En l'espèce, il ressort de la lecture du rapport du 11 décembre 2019, que le commissaire enquêteur a, au sein d'une partie intitulée " observations formulées par le public ", tout d'abord comptabilisé le nombre d'observations favorables et défavorables recueillies, dont 5 ont été analysées à titre d'exemple. Cet état des lieux est complété par le procès-verbal de synthèse joint en annexe n°2. Il a ensuite, dans une seconde partie dénommée " synthèse des observations et analyse ", regroupé, en 7 développements, les observations formulées ainsi que les réponses apportées par les habitants avant de faire une synthèse de l'enquête tant sur la forme que sur le fond. Le commissaire enquêteur a, enfin, émis un avis motivé par une présentation clairement séparée de son rapport intitulée " motivation et conclusions " dans laquelle il rend un avis favorable au projet de ZAP assorti de recommandations après avoir fait le bilan avantages et inconvénients de sa création. Au regard de ce qui précède, l'association requérante n'est donc pas fondée à soutenir que le rapport du commissaire enquêteur serait entaché d'irrégularités. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 S'agissant de la violation de l'article L. 112-2 du code rural et de la pèche maritime : 
 13. Aux termes de l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime: " Des zones agricoles dont la préservation présente un intérêt général en raison soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique, soit de leur qualité agronomique peuvent faire l'objet d'un classement en tant que zones agricoles protégées. (). La délimitation des zones agricoles protégées est annexée au plan local d'urbanisme dans les conditions prévues à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme. "  ". Aux termes de l'article R. 112-1-5 du même code : " Le dossier de proposition contient : a) Un rapport de présentation qui comprend notamment une analyse détaillée des caractéristiques agricoles et de la situation de la zone dans son environnement et qui précise les motifs et les objectifs de sa protection et de sa mise en valeur ; b) Un plan de situation ; c) Un plan de délimitation du ou des périmètres de la zone d'une échelle telle que chaque parcelle soit clairement identifiable. " 
 14. Il résulte des dispositions précitées que l'instauration d'une ZAP doit être justifiée dès le rapport de présentation au regard de trois critères non cumulatifs, à savoir la qualité de la production des terres agricoles, leur situation géographique ou leur qualité agronomique. 
 15. L'association requérante critique l'instauration de la ZAP au motif qu'aucun des trois critères légaux ne permettrait de justifier un tel classement. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le périmètre de la ZAP comprend un secteur de 90 hectares allant de la plaine du Liou au secteur de Jouglard. Cette plaine, située au nord de la commune, et ce secteur, situé au sud, présentent un potentiel agricole très fort car ils comprennent des terres mécanisables et irrigables. Au centre, des parcelles agricoles enclavées dans l'urbanisation mais présentant un potentiel très fort figurent également dans le périmètre de la ZAP. L'ensemble de ces terres est soumis à de fortes pressions foncières. S'agissant de la qualité de la production des terres agricoles, la seule circonstance que la production agricole communale n'ait pas obtenu l'appartenance à une AOC/AOP ou à une IGP est sans incidence sur le critère de la qualité de la production agricole de la zone, le code rural et de la pèche maritime n'exigeant en toutes hypothèses pas une telle reconnaissance au titre de ce critère. S'agissant du critère relatif à la situation géographique des terres, il n'est pas démontré que ces zones soient protégées de toute pression foncière alors même que la proximité avec la ville-centre d'Embrun induit une urbanisation diffuse sur l'ensemble du secteur ainsi que l'explicite le rapport de présentation. Enfin, s'agissant du critère relatif au potentiel agronomique des terres, contrairement à ce que soutient l'association requérante, l'étude du JED ne démontre pas que le potentiel agricole du secteur du Liou serait faible, réservant son appréciation à une étude plus approfondie, et s'attache à appeler l'attention de la commune sur la richesse agronomique d'autres secteurs, ce qui n'a pas d'incidence sur le bien-fondé du périmètre retenu par les auteurs de la ZAP. De plus, la circonstance que le secteur présente une forte pente n'emporte pas de conséquence sur ledit périmètre dès lors qu'il reste accessible aux engins agricoles ainsi que le relève le rapport de présentation. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le périmètre retenu ne remplirait pas les critères exigés par le code rural et de la pèche maritime. Par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées doit être écarté. 
 S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation à instaurer une ZAP : 
 16. Il ressort des pièces du dossier et de ce qui a été dit précédemment que les critères légaux d'instauration d'une ZAP sont remplis en l'espèce. En outre, les études reprises par l'association ne démontrent pas de carences dans le contenu des études menées par la commune qui seraient de nature à établir que la création de cette zone porterait une atteinte " excessive " aux intérêts de la commune et de ses habitants. Par suite, le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par l'association Entente Baratonne doivent être rejetées.  
 D E C I D E: 
 Article 1er : La requête de l'association Entente Baratonne est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'Association l'Entente Baratonne et à la préfète des Hautes-Alpes.  
 Délibéré après l'audience du 4 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Salvage, président, 
 Mme Le Mestric, première conseillère, 
 Mme Fayard, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 septembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. LE MESTRIC 
 Le président, 
 Signé 
 F. SALVAGELa greffière 
 Signé 
 S. BOUCHUT 
 La République mande et ordonne à la préfète des Hautes-Alpes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière.