TA78 · 7éme chambre — 19 janvier 2023

Vu les procédures suivantes : 
 I°) Par une ordonnance n° 2000395 du 6 octobre 2020, le vice-président du tribunal administratif de Caen a transmis au tribunal administratif de Versailles la requête présentée par la société en nom collectif (SNC) Interdis, enregistrée le 24 février 2020.  
 Par cette requête, enregistrée sous le n° 2006680, et un mémoire, enregistré le 15 octobre 2020, la SNC Interdis, représentée par Me Amblard, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 26 décembre 2019 par laquelle la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation du travail et de l'emploi (Direccte) lui a infligé une amende d'un montant de 2 931 000 euros pour des manquements à l'article L. 441-7 du code de commerce ;  
 2°) à titre subsidiaire, de réformer la décision de la directrice de la Direccte et ramener le montant de l'amende à de plus justes proportions ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision est entachée d'incompétence de l'auteur de l'acte ; 
 - la décision est insuffisamment motivée, dès lors que les motifs justifiant la sanction appliquée au distributeur ne sont pas explicités, ni le refus de prendre en compte le comportement des fournisseurs ; 
 - les droits de la défense ont été méconnus car la Direccte n'a apporté aucune précision expliquant le montant de l'amende ; 
 - le droit au procès équitable garanti par l'article 6 §1 de la convention européenne des droits de l'homme n'a pas été respecté, dès lors que la Direccte a entaché sa décision d'un défaut d'impartialité, s'agissant d'une sanction de caractère pénal qui ne pouvait être prononcée que par un tribunal et non une autorité administrative ; 
 - la Direccte a entaché sa décision d'une erreur de droit, en appliquant une présomption de responsabilité au distributeur et sans prendre en compte le déroulement des négociations entre ces deux parties ; cette présomption contrevient à l'article 6§2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et méconnaît le principe de la liberté contractuelle entre les parties ; 
 - l'amende infligée est disproportionnée, au regard de la gravité des faits reprochés, de son caractère volontaire et de la circonstance que la plupart des conventions ont fait l'objet d'accords de synthèse conclus avant la date butoir du 1er mars 2019. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juin 2020, le préfet de la région Ile-de-France conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par une ordonnance du 9 février 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 9 avril 2021 à 12 heures. 
 II°) Par une requête, enregistrée le 15 décembre 2020 sous le n°2008466, la SNC Interdis représentée par Me Amblard, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler le titre de perception référencé " CSPE 202600025050 " d'un montant de 2 931 000 euros émis le 12 mars 2020 par le directeur général des finances publiques ; 
 2°) à titre principal, de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 2 931 000 euros ou, à titre subsidiaire, de réduire le montant de la créance mise à sa charge et la décharger de l'obligation de payer le surplus ; 
 3°) d'ordonner le remboursement des sommes déjà payées ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le titre de perception est dépourvu de base légale en raison de l'illégalité de l'amende administrative qui lui a été infligée et qui sert de fondement à ce titre :  
 * la décision lui infligeant l'amende est dépourvue de motivation ; 
 * les droits de la défense ont été méconnus lors de l'enquête administrative ayant abouti à l'amende administrative ;  
 * l'article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a été méconnu, en raison du défaut d'impartialité dont est entachée la procédure ayant abouti à lui infliger une amende administrative ; 
 * la Direccte a entaché sa décision d'une erreur de droit, en appliquant une présomption de responsabilité au distributeur ; cette présomption contrevient à l'article 6§2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et méconnaît le principe de la liberté contractuelle ; 
 * l'amende infligée est disproportionnée, au regard de la gravité des faits reprochés, de son caractère volontaire et de la circonstance que la plupart des conventions ont fait l'objet d'accords de synthèse conclus avant la date butoir du 1er mars 2019. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de commerce ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. de Miguel, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Armand, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Condomines représentant la société Interdis et de M. A, représentant la direction régionale interdépartementale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société en nom collectif (SNC) Interdis est une filiale du groupe Carrefour, pour le compte duquel elle exerce une activité de centrale de référencement en négociant avec les fournisseurs des produits de grande consommation, les conditions de commercialisation de leurs produits. Elle a fait l'objet, à compter du 5 mars 2019, d'un contrôle de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) d'Ile-de-France, portant sur le respect par la société des dispositions alors en vigueur de l'article L. 441-7 du code de commerce, relatives à la formalisation de la relation contractuelle entre les distributeurs et les fournisseurs. Un procès-verbal a été établi le 9 septembre 2019 faisant état des constats réalisés lors de ce contrôle et par un courrier du 20 septembre 2019, la Direccte a indiqué son intention de prononcer à l'encontre de la société, sur la base des manquements constatés lors du contrôle, une amende administrative d'un montant total de 2 931 000 euros. La société Interdis ayant présenté ses observations dans un courrier du 19 novembre 2019, la Direccte a prononcé, par une décision du 26 décembre 2019, une sanction d'un montant total de 2 931 000 euros à raison de 157 manquements à l'obligation de la société de conclure avec ses fournisseurs des conventions au plus tard à la date du 1er mars de l'année de leur application. Par les requêtes enregistrées sous les n°s 2006680 et 208466, la société Interdis demande respectivement d'une part, l'annulation de la décision du 26 décembre 2019 et la décharge de l'obligation de payer l'amende en cause, d'autre part, l'annulation du titre de perception émis le 12 mars 2020 à son encontre pour le montant de l'amende administrative. 
 Sur la jonction :  
 2. Les requêtes présentées par la SNC Interdis sous les n° 2006680 et n° 2008466 concernent la situation d'un même requérant et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y être statué par un même jugement. 
 Sur la requête n°2006680 : 
 En ce qui concerne la régularité de la procédure de sanction : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 470-2 du code de commerce, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - L'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation est l'autorité compétente pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements mentionnés au titre IV du présent livre ainsi que l'inexécution des mesures d'injonction prévues à l'article L. 470-1. () " 
 4. Il résulte de l'instruction que la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Ile-de-France a, par une décision n° 2019-97 du 29 octobre 2019, régulièrement publiée le même jour au recueil des actes administratifs spécial de la préfecture de région d'Île-de-France, donné délégation à M. C B, directeur régional adjoint, responsable du pôle " C ", concurrence, consommation, répression des fraudes et métrologie, pour signer les décisions infligeant les sanctions administratives notamment prévues par les dispositions de l'article L. 470-2 du code de commerce. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée manque en fait et doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction ". Le IV de l'article L. 470-2 du code de commerce dispose que : " () l'autorité administrative peut, par décision motivée, prononcer l'amende. " 
 6. La décision contestée du 29 décembre 2019, qui vise les articles L. 470-2 et L. 441-7 du code de commerce dont elle fait application, expose avec suffisamment de précision les motifs de droit et de fait ayant conduit à prononcer l'amende en litige. Elle détaille les manquements qui ont été constatés lors du contrôle du 5 mars 2019 et mentionne, pour chacune des conventions conclues par la société avec ses fournisseurs, la date de communication des conditions générales de vente par le fournisseur, la date de signature de la convention, le chiffre d'affaires prévisionnel résultant de l'application de la convention et le montant de l'amende prononcée. Elle répond, de façon circonstanciée et détaillée, aux observations formulées par la société le 19 novembre 2019. 
 Enfin, le caractère suffisant de la motivation s'appréciant indépendamment du bien-fondé des motifs, la circonstance, à la supposer établie, que la Direccte n'ait sanctionné que la seule entreprise requérante et non les fournisseurs, n'est pas de nature à affecter le caractère régulier de cette motivation. Ainsi, la sanction en litige, qui comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, est suffisamment motivée. Il suit de là que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de cette sanction manque en fait et doit être écarté. 
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 470-2 du code de commerce, dans sa rédaction applicable à la date du procès-verbal de sanction : " () III. - Les manquements passibles d'une amende administrative sont constatés par procès-verbal, selon les modalités prévues à l'article L. 450-2. / IV. - Avant toute décision, l'administration informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre, en lui indiquant qu'elle peut prendre connaissance des pièces du dossier et se faire assister par le conseil de son choix et en l'invitant à présenter, dans le délai de soixante jours, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales. () " 
 8. La société requérante soutient que la sanction litigieuse a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense. Toutefois, il résulte de l'instruction que l'administration a établi un procès-verbal de constat des manquements le 9 septembre 2019, faisant état de 157 conventions signées par la société avec ses fournisseurs postérieurement à la date du 1er mars 2019. Il est constant que ce procès-verbal a été régulièrement notifié à la société, conformément aux dispositions de l'article L. 470-2 du code de commerce précitées et si la société requérante fait valoir qu'aucune précision ne lui a été apportée sur le montant de l'amende, il résulte de l'instruction que l'ensemble des pièces du dossier à l'appui de la procédure était joint au courrier 9 septembre 2019, permettant à la société d'avoir pleinement connaissance des faits reprochés et des modalités de calcul de l'amende, en application des dispositions des articles L. 441-7 du code de commerce. Dans le cadre de la procédure contradictoire préalable, la société Interdis a été invitée à présenter ses observations, ce qu'elle a fait par courrier du 19 novembre 2019. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire doit être écarté. 
 9. En quatrième lieu, aux termes du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement () par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle () ". 
 10. Il résulte des termes des points 67 à 69 de la décision n° 2014-690 DC du 13 mars 2014 du Conseil constitutionnel que l'attribution à la Direccte, autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation, de la compétence, d'une part, pour constater les infractions et manquements aux obligations posées par les diverses dispositions du code de commerce, enjoindre aux professionnels de se conformer à celles-ci, de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite et, d'autre part, pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements relevés ne méconnaît pas le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle. Par ailleurs, si les poursuites engagées par le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, en vue d'infliger des sanctions financières sur le fondement de l'article L 441-7 du code de commerce, constituent des accusations en matière pénale, au sens de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il n'en résulte pas que la procédure administrative doive respecter les stipulations de cet article, dès lors, d'une part, que ni la Direccte ni son directeur, compétents pour prendre les mesures de sanction, ne peuvent être regardés comme un tribunal au sens des stipulations de cet article et, d'autre part, que la décision de sanction peut faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative, conformément aux exigences de l'article 6 précité. Dès lors, la société Interdis n'est pas fondée à soutenir que le cumul des pouvoirs de constatation et de répression des infractions par la Direccte méconnaîtrait le principe d'impartialité ou tout autre principe, stipulation ou disposition imposant la séparation des autorités administratives responsables du déclenchement des poursuites et de leur sanction. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté. 
 11. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la sanction litigieuse lui a été infligée au terme d'une procédure irrégulière. 
 En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction : 
 12. Aux termes de l'article L. 441-3 du code de commerce, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " I.- Une convention écrite conclue entre le fournisseur, à l'exception des fournisseurs de produits mentionnés à l'article L. 443-2, et le distributeur ou le prestataire de services mentionne les obligations réciproques auxquelles se sont engagées les parties à l'issue de la négociation commerciale, dans le respect des articles L. 442-1 à L. 442-3. Cette convention est établie soit dans un document unique, soit dans un ensemble formé par un contrat-cadre et des contrats d'application. () IV.- La convention mentionnée au I est conclue pour une durée d'un an, de deux ans ou de trois ans, au plus tard le 1er mars de l'année pendant laquelle elle prend effet ou dans les deux mois suivant le point de départ de la période de commercialisation des produits ou des services soumis à un cycle de commercialisation particulier () ". Aux termes de l'article L. 441-6 du même code dans sa version alors en vigueur : " Tout manquement aux dispositions des articles L. 441-3 à L. 441-5 est passible d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 € pour une personne physique et 375 000 € pour une personne morale. Le maximum de l'amende encourue est porté à 150 000 € pour une personne physique et 750 000 € pour une personne morale en cas de réitération du manquement dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle la première décision de sanction est devenue définitive. " Aux termes de l'article L. 441-7 de ce code : " I. - Le contrat conclu entre un fournisseur et un distributeur portant sur la conception et la production de produits alimentaires selon des modalités répondant aux besoins particuliers de l'acheteur () " et de l'article L. 470-2 du même code : " () Lorsque, à l'occasion d'une même procédure ou de procédures séparées, plusieurs sanctions administratives ont été prononcées à l'encontre d'un même auteur pour des manquements en concours, ces sanctions s'exécutent cumulativement () ". 
 13. Il résulte du procès-verbal dressé le 9 septembre 2019 par l'administration et de la décision de sanction contestée que sur la période qui a fait l'objet du contrôle, à compter du 5 mars 2019 jusqu'au 20 juin 2019, 157 conventions ont été conclues par la société Interdis avec des fournisseurs retenus par le groupe Carrefour postérieurement à la date du 1er mars 2019. 
 S'agissant de la présomption de responsabilité du distributeur : 
 14. Pour contester l'amende qui lui a été infligée, la société Interdis soutient que la Direccte a entaché sa décision d'une erreur de droit en lui appliquant une présomption de responsabilité en sa qualité de distributeur, en lui imputant l'entière responsabilité du retard des signature de convention sans rechercher la part incombant aux fournisseurs dans ce retard, une telle interprétation contrevient à l'article 6§2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et méconnait le principe de la liberté contractuelle entre les parties. 
 15. D'une part, il résulte des dispositions du code du commerce, précitées au point 12, que le prononcé de l'amende est subordonné au seul fait pour la société requérante de ne pas respecter l'obligation de conclure une convention unique avec ses fournisseurs avant la date du 1er mars de l'année en cause. Dès lors, la société Interdis ne saurait utilement soutenir que les manquements retenus à son encontre sont en réalité imputables à des défaillances émanant de ses fournisseurs dans la signature des conventions. En tout état de cause, la société requérante n'apporte aucun élément de nature à étayer ses allégations, ni la preuve qu'elle aurait sollicité en vain auprès de ces fournisseurs la signature d'une convention unique dans les délais, comme lui en font obligation les dispositions de l'article L. 441-3 du code de commerce, alors qu'il résulte de l'instruction que la responsabilité des fournisseurs a été expressément écartée dans les manquements constatés, aux termes du procès-verbal du 9 septembre 2019, qui précise que les retards résultent du choix de Carrefour de déléguer la gestion des négociations à une entité tierce, complexifiant le circuit de décision, que les niveaux de baisse tarifaire exigés des fournisseurs par les négociateurs mandatés ont participé au blocage des négociations. D'autre part, la société requérante ne peut utilement se prévaloir des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la procédure administrative n'ayant pas à respecter les stipulations de cet article applicable aux tribunaux, ni d'un défaut de recherche, par l'administration, d'un élément intentionnel aux manquements commis à des obligations définies par la loi, résultant des constats objectifs établis lors d'un contrôle administratif, en l'espèce les 157 conventions ayant été signées postérieurement au 1er mars 2019. Enfin, la société Interdis n'est pas davantage fondée à se prévaloir du principe de la liberté contractuelle, qui n'est pas remis en cause par la procédure administrative en litige et doit s'exercer dans le cadre des dispositions légales en vigueur. Par suite, la société Interdis n'est pas fondée à soutenir que la Direccte a entaché sa décision d'une erreur de droit en lui appliquant une présomption de responsabilité du distributeur. 
 S'agissant du caractère disproportionné de la sanction : 
 16. Le respect du principe de proportionnalité d'une sanction financière s'apprécie au regard de la gravité des manquements commis, de la durée de la période durant laquelle ces manquements ont perduré, du comportement de la société et de sa situation financière. 
 17. La société requérante soutient que le montant de la sanction est disproportionné, car il a été fixé de manière arbitraire sans que soit pris en compte le plafond qui devait s'appliquer par fournisseur et non par convention, le caractère intentionnel et l'absence de gravité des faits reprochés n'ont pas davantage été recherchés. Toutefois, il résulte d'une part, des dispositions applicables du code de commerce que l'auteur du manquement s'expose à une sanction pour chaque convention non signée avant l'échéance du 1er mars 2019, les sanctions étant cumulatives pour l'auteur des manquements. D'autre part, la société requérante ne saurait se prévaloir " d'accords de synthèse " passés entre certains fournisseurs et la centrale Envergure, mandatée par Interdis, qui ne constituent que des préalables à la conclusion de la convention écrite passée entre le distributeur et les fournisseurs visée par l'article L. 441-7 du code de commerce. Il ressort des termes de la décision attaquée que pour fixer le montant de l'amende contestée, la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Ile-de-France a pris en compte la gravité et l'ampleur des manquements constatés, le nombre de jours de retard pour chacune des 157 conventions signée postérieurement au 1er mars 2019 et le chiffre d'affaire prévisionnel stipulé dans les conventions en cause, alors même que les fournisseurs concernés avaient transmis leurs conditions générales de ventes dès les mois d'octobre ou de novembre 2018, soit bien avant l'échéance du 1er mars 2019. Il résulte également de l'instruction que l'administration a procédé à une modulation de chacune des amendes, en fonction du fournisseur concerné, allant de 1 000 à 280 000 euros, soit en deçà du maximum prévu. Enfin, la société Interdis, qui ne peut utilement se prévaloir du montant des sanctions prononcées à l'égard d'autres sociétés, ne peut utilement alléguer que ces manquements n'ont pas porté atteinte à l'ordre public économique et seraient dénués de gravité. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'amende administrative qui lui a été infligée serait disproportionnée. Il suit également de là que les conclusions subsidiaires de la société requérante tendant à la réduction du montant de l'amende qui lui a été infligée ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées. 
 18. Il résulte de ce tout qui précède que la société Interdis n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 26 décembre 2019, ni, à titre subsidiaire, la réduction du montant de la sanction en litige. Sa requête n° 2006680 doit donc être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, l'Etat n'étant pas la partie perdante dans la présente instance. 
 Sur la requête n° 2008466 : 
 19. Aux termes de sa requête enregistrée sous le n° 2008466, la société Interdis demande au tribunal d'annuler le titre de perception d'un montant de 2 931 000 euros émis le 12 mars 2020 par le directeur général des finances publiques à son encontre, en vue du recouvrement de l'amende administrative infligée par la Direccte, ainsi que de prononcer la décharge de l'obligation de payer ladite somme. A l'appui de ses conclusions, la société se prévaut, par voie d'exception, de l'illégalité de la décision du 26 décembre 2019 pour contester la légalité du titre de perception du 12 mars 2020, et soulève à l'encontre de cette décision les mêmes moyens que ceux exposés dans sa requête n° 2006680. Or il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 17 du jugement que ces moyens ne sont pas fondés. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que la société Interdis n'est pas fondée à demander l'annulation du titre de perception du 12 mars 2020. Sa requête n° 2008466 doit donc être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes de la société Interdis sont rejetées. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Interdis et au préfet de la région Ile de France. 
 Copie en sera adressée au directeur des créances spéciales du Trésor. 
 Délibéré après l'audience du 5 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Ouardes, président, 
 - M. de Miguel, premier conseiller,  
 - Mme Mathé, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 janvier 2023. 
 Le rapporteur, 
 F-X de MiguelLe président, 
 P. Ouardes 
 La greffière, 
 C. Benoit-Lamaitrie 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 2 ; 2008466