TA77 · 5ème chambre — 29 février 2024

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 5 septembre 2020, 26 mars 2021, 13 octobre 2022 et 27 décembre 2023, M. A B, représenté par Me Boukheloua, demande au tribunal : 
 1°) de condamner la commune de Villejuif à lui payer une somme de 224 353,12 euros, en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis résultant de son absence d'avancement au grade d'attaché territorial hors classe, assortie des intérêts moratoires à compter de l'envoi de sa réclamation indemnitaire préalable, ainsi que de la capitalisation de ces intérêts ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Villejuif une somme de 3 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 M. B soutient que : 
 - la responsabilité pour faute de la commune de Villejuif est engagée à raison de la gestion de ses demandes d'avancement au grade d'attaché hors classe au titre des années 2017 à 2019, à défaut pour la commune d'avoir accompli les diligences nécessaires pour l'organisation de voies de promotion à ce grade et de l'avoir inscrit à un tableau d'avancement, ce en dépit de ses mérites, supérieurs à ceux d'agents qui ont été promus ; 
 - les fautes commises par la commune lui ont causé des préjudices que celle-ci doit lui réparer par l'allocation d'une somme 214 353,12 euros au titre de son préjudice financier, constitué d'une perte de chance de percevoir une rémunération supérieure, s'évaluant à 19 568,88 euros, et d'une perte de chance de percevoir un montant supérieur au titre de sa pension de retraite, s'évaluant à 194 784,24 euros ainsi qu'une somme de 10 000 euros au titre de son préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 20 juin 2022 et 1er décembre 2023, la commune de Villejuif, représentée par la Selarl Centaure avocats, agissant par Me Magnaval, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 2 500 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - à titre principal, la requête n'est pas assortie de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, s'agissant des fautes qui lui sont imputées, alors qu'en tout état de cause, elle n'a commis aucune faute ; 
 - à titre subsidiaire, les préjudices invoqués sont dépourvus de lien direct et certain avec les fautes alléguées, et au surplus, évalués de façon disproportionnée. 
 Par une ordonnance du 28 décembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 16 janvier 2024 à 12 h 00. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Leconte, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Florian Gauthier-Ameil, rapporteur public, 
 - et les observations de M. B, non représenté, ainsi que celles de Me Maroudin-Viramalé, représentant la commune de Villejuif.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B, exerçant alors au sein de la commune de Villejuif, a été nommé dans le grade de directeur territorial à compter du 1er janvier 2001 et a atteint le 7ème et dernier échelon de ce grade au 1er janvier 2013. En 2017, il a vainement candidaté pour bénéficier d'un avancement, dans le même cadre d'emplois des attachés territoriaux, au grade d'attaché hors classe. Postérieurement à son départ en retraite le 1er juillet 2019, il a sollicité, par un courrier réceptionné le 11 mai 2020, l'indemnisation de différents préjudices qu'il estime avoir subis, en raison de fautes de la commune de Villejuif résultant de son absence d'avancement au grade d'attaché territorial hors classe. Le silence gardé par l'administration sur ce recours indemnitaire préalable a fait naître une décision implicite de rejet le 13 juillet 2020. Par la présente requête, M. B demande au tribunal la condamnation de la commune à lui réparer les préjudices qu'il estime avoir subis. 
 Sur la responsabilité : 
 2. Tout d'abord, aux termes des dispositions de l'article 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version applicable au litige : " L'avancement de grade a lieu de façon continue d'un grade au grade immédiatement supérieur. Il peut être dérogé à cette règle dans les cas où l'avancement est subordonné à une sélection professionnelle. / Il a lieu suivant l'une ou plusieurs des modalités ci-après : 1° Soit au choix par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, établi après avis de la commission administrative paritaire, par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents ; (). Pour les fonctionnaires relevant des cadres d'emplois de catégorie A, il peut également être subordonné à l'occupation préalable de certains emplois ou à l'exercice préalable de certaines fonctions correspondant à un niveau particulièrement élevé de responsabilité et définis par un décret en Conseil d'Etat. () " Aux termes des dispositions de l'article 80 de la même loi, dans sa version applicable au litige : " Le tableau annuel d'avancement mentionné au 1° et au 2° de l'article 79 est arrêté par l'autorité territoriale dans les conditions fixées par chaque statut particulier. () / L'avancement est prononcé par l'autorité territoriale parmi les fonctionnaires inscrits sur un tableau d'avancement. () " 
 3. Ensuite, aux termes de l'article 21 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux, dans sa version applicable au litige : " I. - Peuvent être nommés au grade d'attaché hors classe, au choix, par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, les attachés principaux ayant atteint au moins le 5ème échelon de leur grade ainsi que les directeurs territoriaux ayant atteint au moins le troisième échelon de leur grade. Les intéressés doivent justifier : () / 3° Soit de huit années d'exercice, dans un cadre d'emplois de catégorie A de fonctions de direction, d'encadrement, de conduite de projet, ou d'expertise, correspondant à un niveau élevé de responsabilité : / () b) Du niveau hiérarchique immédiatement inférieur à celui des emplois fonctionnels de direction dans les communes de 40 000 à moins de 150 000 habitants () / Les services pris en compte au titre des conditions prévues au 1°, 2° et 3° doivent avoir été effectués en qualité de titulaire d'un grade d'avancement du cadre d'emplois des attachés territoriaux ou d'un corps ou cadre d'emplois comparable. () ". 
 4. Il résulte de ces dispositions que les fonctionnaires, même s'ils remplissent les conditions statutaires requises pour bénéficier d'une promotion au choix, ne détiennent aucun droit à être inscrits sur un tableau d'avancement. L'appréciation à laquelle se livre l'administration pour procéder à l'inscription au choix dans le cadre du tableau d'avancement annuel est soumise à un contrôle restreint du juge administratif. 
 5. Au cas particulier, M. B soutient que la responsabilité pour faute de la commune de Villejuif est engagée, à raison de la gestion de ses demandes d'avancement au grade d'attaché hors classe au titre des années 2017, 2018 et 2019, en l'absence des diligences nécessaires pour l'organisation de voies de promotion à ce grade, et faute de l'avoir fait bénéficier d'un avancement au choix par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, à contrario d'agents moins méritants que lui.  
 En ce qui concerne " l'opacité " des procédures invoquée par le requérant : 
 6. Le requérant n'explicite pas, ni en fait ni en droit, sa critique tenant en une " opacité " tirée de ce que " la liste d'avancement de grade " n'aurait pas été " affichée au sein de la collectivité ". A supposer invoqué un défaut de transparence dans la procédure d'établissement du tableau d'avancement, aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit que les fonctionnaires territoriaux doivent être tenus informés de l'établissement des projets de tableaux, seul celui finalement arrêté par l'autorité territoriale étant soumis à une exigence de publicité, assurée non par voie d'affichage par la collectivité concernée, mais par le centre de gestion, ainsi que prévu par les dispositions figurant alors à l'article 80 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.  
 En ce qui concerne le tableau d'avancement au titre de l'année 2017 : 
 7. D'une part, contrairement à ce qu'affirme le requérant, il résulte de l'instruction que l'autorité territoriale, qui a arrêté un projet de tableau d'avancement le 28 septembre 2017 s'agissant du grade d'attaché hors classe, a recueilli l'avis de la commission administrative paritaire (CAP) sur ce projet, laquelle s'est réunie le 27 novembre 2017. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction un défaut d'examen de la valeur professionnelle des agents remplissant les conditions pour être promus dans le cadre de cette procédure, alors notamment qu'en amont de la tenue de la CAP, M. B a fait l'objet d'un compte rendu d'entretien d'évaluation professionnelle au titre de l'année 2016, signé le 5 décembre 2016, puis, lors du recueil des avis des supérieurs hiérarchiques des agents promouvables, d'une fiche d'évaluation au titre de l'avancement au grade d'attaché territorial hors classe signée en mai 2017. A cet égard, est sans incidence sur la procédure conduite au titre de l'année 2017 la circonstance que M. B n'a pas fait l'objet d'un compte rendu d'entretien professionnel au titre de la même année, alors qu'il résulte de l'instruction que les entretiens annuels au sein de la collectivité sont habituellement conduits au terme de l'année civile concernée.  
 8. D'autre part, il résulte de l'instruction que M. B, dont il est constant qu'il remplissait les conditions d'éligibilité prévues à l'article 21 du décret n° 87-1099, a exercé ses fonctions au sein de la commune sur des postes associés à une cote de 5 en termes de niveau de responsabilité, douze ans comme directeur des ressources humaines de la commune, puis, depuis environ six ans, en tant que chargé de mission évaluation des politiques publiques, sur des fonctions sans encadrement, placées au début de l'année 2014 sous l'autorité hiérarchique de la directrice administrative et financière (DAF), titulaire en l'occurrence du grade de directrice territoriale. Il résulte de l'instruction que parmi les six agents promouvables en 2017, le maire de Villejuif n'a inscrit au projet de tableau d'avancement qu'un seul agent, lequel, après avoir occupé un emploi fonctionnel durant dix-sept ans, a été recruté par la commune en tant que directeur général adjoint en charge des services à la population et de la démocratie locale, fonctions qu'il assurait alors depuis environ deux ans. Aux termes de sa fiche de poste, cet agent était chargé d'assister les élus dans la définition des orientations stratégiques en matière d'offre de services aux administrés, assurait l'animation d'équipes et la coordination de plusieurs directions sous l'autorité directe du directeur général des services, le poste étant associé à une cote de 6 en termes de niveau de responsabilité, ainsi qu'à 35 points de nouvelle bonification indiciaire. Il suit de là que l'agent concerné bénéficiait d'un parcours l'ayant conduit à assumer au sein de plusieurs collectivités des responsabilités de premier plan, d'un niveau supérieur à celles assurées par M. B. Or la commune de Villejuif pouvait, ainsi qu'elle expose l'avoir fait, tenir compte des acquis de l'expérience professionnelle des agents promouvables. Quand bien même il est constant que M. B bénéficiait d'évaluations professionnelles annuelles positives ainsi que d'un avis de sa supérieure hiérarchique favorable à son avancement, et qu'en outre aucun élément produit aux débats ne démontre l'existence d'un obstacle juridique à l'inscription de plus d'un agent au tableau d'avancement pour 2017, il ne résulte pas de l'instruction qu'en y inscrivant seulement le directeur général adjoint de la commune, après avis d'ailleurs favorable rendu par la CAP le 27 novembre 2017 sur le projet de tableau du maire de Villejuif, cette autorité ait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 9. Il s'ensuit que la commune de Villejuif n'a commis aucune faute dans l'instruction des demandes d'avancement au grade d'attaché hors classe au titre de l'année 2017.  
 En ce qui concerne la gestion de l'avancement au titre de l'année 2018 : 
 10. Tout d'abord, il est constant que M. B n'a pas bénéficié d'un entretien d'évaluation professionnelle au titre de l'année 2017, contrairement à l'exigence d'évaluation annuelle de la valeur professionnelle des agents exprimée par une appréciation écrite au terme d'un entretien, résultant des dispositions des articles 17 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, désormais codifiées à l'article L. 521-1 du code général de la fonction publique, alors qu'il ne résulte d'aucun élément produit aux débats une circonstance justifiant qu'il y ait été dérogé, la commune de Villejuif ne pouvant utilement se prévaloir à cet égard, sans la moindre précision, de ce qu'ayant quitté les effectifs de la commune en avril 2018, la supérieure de M. B a imputé l'absence d'évaluation à un défaut de " transmission du document nécessaire dans les délais impartis ". Par ailleurs, alors qu'il résulte des dispositions de l'article 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 citées au point 2 l'obligation pour l'administration territoriale d'établir un tableau d'avancement chaque année, après avis de la commission administrative paritaire (CAP), la commune de Villejuif admet ne pas y avoir procédé au titre de l'année 2018 pour ce qui concerne le grade d'attaché territorial hors classe. Les lacunes précitées, relatives à l'évaluation annuelle et à la procédure d'avancement, constituent des illégalités fautives susceptibles d'engager la responsabilité de la commune de Villejuif, sous réserve que les préjudices invoqués par M. B présentent un lien de causalité direct et certain avec celles-ci.  
 11. En revanche, si le maire de Villejuif n'a envisagé la promotion au grade d'attaché hors classe d'aucun de ses agents pour l'année 2018, puisqu'aucun tableau ni même projet de tableau n'a été établi, il ne résulte pas de l'instruction que l'autorité territoriale ait pour autant omis, préalablement à cette décision, d'examiner la valeur professionnelle des agents promouvables, alors que M. B a fait l'objet d'une fiche d'évaluation au titre de l'avancement signée en février 2018, motivée de façon circonstanciée et qui renvoie au compte rendu d'évaluation annuelle établi encore récemment au titre de l'année 2016. De plus, la supérieure hiérarchique de M. B a établi, le 12 mars 2018, en complément, une attestation retraçant son appréciation de la valeur professionnelle démontrée par l'intéressé au cours de l'année 2017, et réitérant un avis favorable à la promotion de celui-ci. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient le requérant, il ne résulte pas de l'instruction le défaut d'examen qu'il invoque, ni que le défaut d'entretien professionnel pour 2017 ait eu une quelconque incidence sur ses perspectives de promotion. En outre, dans ces conditions, il ne résulte pas davantage de l'instruction une volonté de la commune de nuire au requérant en faisant obstacle à sa progression de carrière.  
 12. Par ailleurs, il résulte des éléments précités relatifs à l'examen des mérites professionnels de M. B en vue d'un avancement, ainsi que des comptes rendus d'entretien d'évaluation professionnelle de celui-ci au titre des années 2015 et 2016, que l'intéressé, chargé de mission depuis sept ans, disposait d'une expérience appréciée comme " utilement profitable en interne pour la formation des agents " par sa supérieure hiérarchique, qui a relevé son attitude positive et sa " fin de carrière participative ", ainsi que ses compétences lui permettant l'atteinte des objectifs fixés avec autonomie, en sorte que cette supérieure a indiqué que l'intéressé, constituant " une aide appréciable " ou un " point d'appui appréciable ", a émis un avis favorable à sa promotion, notamment par l'attestation du 12 mars 2018 précitée dans laquelle elle exprime " [s]a reconnaissance pour le service accompli ". Or ces éléments, s'ils dressent un bilan positif de mérites de M. B, ne suffisent pas à démontrer, s'agissant d'une promotion au choix pour laquelle celui-ci ne détenait aucun droit, qu'en ne procédant pas l'inscription de l'intéressé à un tableau d'avancement en 2018, le maire de Villejuif aurait porté sur sa situation une appréciation manifestement erronée. Dans ces conditions, et eu égard également aux aléas susceptibles de compromettre toute promotion, il ne résulte pas de l'instruction une faute commise par la commune, y compris tenant au défaut d'établissement d'un tableau soumis à l'avis de la CAP, dont il ait résulté pour M. B une perte de chance sérieuse d'être promu, entre la publication d'un tel tableau et le départ en retraite de l'intéressé à compter du 1er juillet 2019.  
 En ce qui concerne la gestion de l'avancement au titre de l'année 2019 : 
 13. Il est constant que M. B n'a pas bénéficié d'un entretien d'évaluation professionnelle au titre de l'année 2018. Par ailleurs, la commune de Villejuif admet n'avoir établi aucun tableau d'avancement au grade d'attaché hors classe au titre de l'année 2019, et il ne résulte pas davantage de l'instruction qu'elle ait saisi la CAP ni même procédé à un examen de la valeur professionnelle des agents promouvables. Toutefois, le requérant ne fait état d'aucun élément, relatif à sa valeur professionnelle ou aux acquis de l'expérience professionnelle, postérieur à ceux déjà mentionnés plus haut et susceptibles de modifier les constatations opérées au point 12. Ainsi et eu égard au départ en retraite de M. B à compter du 1er juillet 2019, il ne résulte pas de l'instruction que la commune, en n'effectuant aucune des diligences requises en vue de l'établissement d'un tableau d'avancement pour 2019, ait entendu priver l'intéressé d'une perspective de promotion. De même, il ne résulte pas de l'instruction qu'il en ait résulté pour M. B une perte de chance sérieuse d'accéder au grade supérieur avant son départ en retraite. 
 Sur les préjudices : 
 14. Compte tenu des énonciations précédentes, il ne résulte pas de l'instruction une faute commise par la commune de Villejuif dans la gestion de l'avancement de ses agents au titre de l'année 2018 présentant un lien de causalité direct et certain avec les préjudices économiques que le requérant invoque avoir subi à raison de ce qu'il n'a pas bénéficié d'un avancement de grade. Il en est de même s'agissant du préjudice moral, pour les mêmes raisons et alors qu'en outre il n'est pas démontré la volonté de nuire à M. B mentionnée au point 11, ainsi que s'agissant des troubles dans les conditions d'existence allégués, pour lesquels il n'est pas apporté la moindre précision. Ainsi, aucune indemnité ne peut être allouée à cet égard. 
 15. Pour les mêmes motifs qu'énoncés au point précédent, M. B n'est pas fondé à invoquer un droit à réparation des préjudices qu'il invoque à raison de la faute commise par la commune de Villejuif dans la gestion de l'avancement de ses agents au titre de l'année 2019.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par M. B doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Villejuif, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Villejuif présentées sur le même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Villejuif sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Villejuif. 
 Délibéré après l'audience du 25 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Billandon, présidente, 
 Mme Leconte, première conseillère, 
 Mme Massengo, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 février 2024.  
 La rapporteure, 
 S. LECONTELa présidente, 
 I. BILLANDON 
 La greffière, 
 V. TAROT 
 La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne, en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,