TA59 · 3ème Chambre — 12 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 I) Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2007157, le 6 octobre 2020 et le 30 juin 2021, l'association Utopia 56, représentée par Me Walker, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les courriels des 20, 23 et 25 mars 2020 du sous-préfet de Calais, ainsi que le compte-rendu de la réunion du 14 avril 2020, limitant la liberté de plusieurs associations sur le territoire de l'arrondissement de Calais, ensemble la décision implicite de rejet de la demande de retrait de ces mesures, présentée le 5 juin 2020 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les actes attaqués ont été pris par une autorité incompétente ; 
 - ils sont entachés d'un défaut de signature ; 
 - ils ne sont pas motivés ; 
 - ils sont dépourvus de base légale ; 
 - ils méconnaissent les dispositions de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 et du décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ; 
 - ils sont entachés de détournement de pouvoir. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 28 et 31 mai 2021 et le 5 octobre 2021, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, le préfet du Pas-de-Calais conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est dirigée contre des actes insusceptibles de recours ; 
 - l'association requérante ne justifie pas de son intérêt pour agir ; 
 - les moyens qu'elle soulève ne sont pas fondés. 
 II) Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2104244, le 31 mai 2021 et le 24 janvier 2022, l'association Utopia 56, représentée par Me Walker, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite du sous-préfet de Calais rejetant sa demande du 29 janvier 2021 de mettre fin à la politique de verbalisation de la préfecture ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ; 
 - elle est entachée d'un défaut de signature et n'est pas motivée ; 
 - elle est dépourvue de base légale ; 
 - elle méconnaît les dispositions de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020, du décret  
 n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 et du décret du 29 octobre 2020 ; 
 - elle est entachée de détournement de pouvoir. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 12 octobre 2021, le préfet du Pas-de-Calais conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête n'est pas dirigée contre une décision ; 
 - la juridiction administrative n'est pas compétente pour se prononcer sur la légalité de  
 contraventions ; 
 - l'association requérante ne justifie pas de son intérêt pour agir ; 
 - les moyens qu'elle soulève ne sont pas fondés. 
 Par une lettre du 14 septembre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation de la décision implicite par laquelle le sous-préfet du Pas-de-Calais a rejeté la demande de l'association Utopia 56 de faire cesser la politique de verbalisation des bénévoles de cette association durant le confinement lié au contexte sanitaire, cette décision n'étant pas susceptible de faire grief dès lors que les préfets n'ont pas de compétence en matière de verbalisation des infractions aux règles de confinement prévues par les articles L.3131-15 et L.3136-1 du code de la santé publique. 
 Un mémoire a été enregistré le 19 septembre 2022, présenté pour l'association Utopia 56 en réponse au moyen relevé d'office par le tribunal, qui a été communiqué.  
 Par un courrier en date du 20 septembre 2022, le préfet du Pas-de-Calais a présenté ses observations sur le moyen relevé d'office par le tribunal.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; 
 - le décret n°64-260 du 14 mars 1964 ; 
 - le décret n°2004-374 du 29 avril 2004 ; 
 - le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ; 
 - le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ; 
 - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Groutsch, rapporteur public, 
 - les observations de Me Aquenin, représentant l'association Utopia 56, 
 - et les observations de M. B, représentant le préfet du Pas-de-Calais.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Pour faire face à l'épidémie de covid-19, la loi du 23 mars 2020 a proclamé l'état d'urgence sanitaire sur le territoire national. Aux fins de garantir la santé publique, des mesures générales de restriction de la circulation des personnes et des véhicules sont prononcées du 17 mars 2020 au 11 mai 2020 (le " premier confinement "). Dans le cadre d'échanges visant à assurer, dans le respect des impératifs sanitaires, la continuité de l'aide matérielle et alimentaire aux populations migrantes de Calais pendant le premier confinement, le sous-préfet de Calais a adressé à plusieurs associations humanitaires, dont l'association Utopia 56, une série de courriels datés des 20, 23 et 25 mars 2020 et s'est entretenu avec certains de leurs représentants lors d'une réunion du 14 avril 2020, dont les échanges ont été retranscrits dans un procès-verbal. Par sa requête no 2007157, l'association Utopia 56 demande l'annulation de ces quatre actes, ensemble la décision implicite rejetant sa demande du 5 juin 2020 tendant au retrait de ces mêmes actes. Les autorités compétentes ont décidé de nouvelles mesures de confinement strictes pour la période du 29 octobre 2020 au 15 décembre 2020 (le " deuxième confinement "). Par sa requête n° 2104244, l'association Utopia 56 demande l'annulation de la décision implicite par laquelle le sous-préfet de Calais a rejeté sa demande du 29 janvier 2021 de mettre fin à la politique de verbalisation mise en place depuis le 29 octobre 2020.   
 2. Les requêtes enregistrées sous les numéros 2007157 et 2104244, présentées pour la même association requérante, présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement. 
 Sur le compte-rendu des échanges du 14 avril 2020 : 
 3. Il ressort des pièces du dossier que la note du 14 avril 2020 a pour objet de rendre compte du contenu des échanges tenus le même jour entre, d'une part, la sous-préfecture de Calais et, d'autre part, des associations impliquées dans l'aide aux migrants de Calais, dont l'association requérante. Un tel compte-rendu informel se limitant à faire un point sur la situation générale du dispositif d'aide aux migrants, ne saurait être regardé comme un acte décisoire susceptible de faire l'objet d'un recours. Par suite, le préfet du Pas-de-Calais est fondé à soutenir que les conclusions de la requête numéro 2007157 dirigées contre la note du 14 avril 2020 sont irrecevables. 
 Sur les courriels des 20, 23 et 25 août 2020 :  
 En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées en défense :  
 4.  En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment des articles 2 et 10 de ses statuts, que l'association Utopia 56 a pour objet de venir en aide aux migrants sur l'ensemble du territoire national, directement ou par l'intermédiaire d'antennes locales, notamment en mobilisant et en organisant des équipes de bénévoles et en venant en appui d'autres organisations humanitaires. Il s'ensuit que l'association requérante a intérêt pour agir à l'encontre des courriels des 20, 23 et 25 mars 2020 du sous-préfet de Calais, qui ont précisément pour objet d'organiser l'intervention des associations humanitaires d'aide aux migrants de Calais pendant la période du premier confinement. La fin de non-recevoir opposée par le préfet du Pas-de-Calais doit donc être écartée.  
 5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que par les trois courriels litigieux, le sous-préfet a entendu concilier l'activité des associations venant en aide aux migrants de Calais avec les impératifs d'ordre public et de santé publique de la commune en aménageant un dispositif dérogatoire au principe général du confinement. Selon les modalités d'application de ce dispositif, que révèle une lecture conjointe des trois courriels, les associations dont la liste est arrêtée peuvent mener leurs actions pendant la période de confinement, sous réserve de disposer d'une autorisation dénommée " attestation de circuler ". Elle est accordée hebdomadairement et sous certaines conditions tenant aux horaires et aux lieux d'intervention, et sur la base d'informations précises, comme l'immatriculation des véhicules utilisés, le nom des propriétaires des véhicules et le type de marchandises transportées. Ces éléments sont communiqués aux forces de l'ordre qui s'assurent du respect du champ des autorisations concédées.  
 6. Dans ces circonstances, les courriels des 20, 23 et 25 mars 2020 présentent le caractère d'actes faisant grief au regard de leur portée contraignante pour l'association requérante dès lors qu'ils ne se limitent pas à de simples vœux, mais visent à aménager un dispositif dérogatoire au principe général du confinement et dont, par ailleurs, le non-respect de ces prescriptions impératives est susceptible d'être sanctionné par les forces de police de Calais. Par suite, le préfet du Pas-de-Calais n'est pas fondé à soutenir que les conclusions de la requête dirigées contre les courriels des 20, 23 et 25 mars 2020 sont irrecevables. La fin de non-recevoir opposée par le préfet du Pas-de-Calais ne peut qu'être écartée. 
 En ce qui concerne la légalité des courriels : 
 7. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés, à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. Puis, par un décret du 16 mars 2020, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, à compter du 17 mars à 12h, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et dûment justifiées, dont celle de l'assistance des personnes vulnérables, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Par un décret du 17 mars 2020, le Premier ministre a prévu que la violation des mesures instituées par le décret du 16 mars 2020 serait réprimée par une contravention de 4ème classe. Le législateur, par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. Le 5° de l'article 2 de la loi du 23 mars 2020 a introduit dans le code de la santé publique un article L. 3131-15 permettant au Premier ministre, aux seules fins de garantir la santé publique, de " restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par décret ; ". Par un décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, le Premier ministre a réitéré les mesures précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. En outre, aux termes de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : " En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie, le ministre chargé de la santé peut, par arrêté motivé, prescrire dans l'intérêt de la santé publique toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population. Le ministre peut habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures d'application de ces dispositions, y compris des mesures individuelles. Ces dernières mesures font immédiatement l'objet d'une information du procureur de la République. ". Enfin, aux termes de l'article L. 3131-17 du code de la santé publique dans sa version applicable au litige : " Lorsque le Premier ministre ou le ministre chargé de la santé prennent des mesures mentionnées aux articles L. 3131-15 et L. 3131-16, ils peuvent habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de ces dispositions. Lorsque les mesures prévues aux 1° à 9° de l'article L. 3131-15 et à l'article L. 3131-16 doivent s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas le territoire d'un département, les autorités mentionnées aux mêmes articles L. 3131-15 et L. 3131-16 peuvent habiliter le représentant de l'Etat dans le département à les décider lui-même. Les décisions sont prises par ce dernier après avis du directeur général de l'agence régionale de santé. ". 
 8. En vertu de ces dispositions, seuls le Premier ministre et le ministre de la santé, ou le représentant de l'Etat territorialement compétent sur habilitation de ces autorités, pouvaient prendre les mesures générales ou individuelles sur leurs fondements. Par suite, dans le cadre de ces mesures législatives et réglementaires nationales prises dans un contexte de crise sanitaire, au titre desquelles figure le confinement des populations, le sous-préfet d'arrondissement, ne pouvait, sans excéder sa compétence, et alors qu'il ne justifie d'aucune délégation particulière, prendre les décisions en litige sur le fondement de ses pouvoirs habituels résultant des dispositions des décrets du 14 mars 1964 portant statut des sous-préfets et du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements. Il s'ensuit que l'association requérante est fondée à soutenir que les décisions contestées des 20, 23 et 25 mars 2020 ont été prises par une autorité incompétente. 
 9. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête numéro 2007157, que l'association Utopia 56 est fondée à demander l'annulation des décisions des 20, 23 et 25 mars 2020 du sous-préfet de Calais, ensemble la décision implicite de rejet de la demande de retrait de ces mesures.  
 Sur la décision implicite de rejet de la demande initiale du 29 janvier 2021 en tant qu'elle porte sur sa demande de mettre fin à une politique de verbalisation : 
 En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées en défense :  
 10. En premier lieu, il ressort des termes mêmes de la requête que celle-ci n'a pas pour objet de contester devant le juge administratif les contraventions reçues par les bénévoles de l'association Utopia 56 pendant le deuxième confinement, mais de lui demander d'annuler la décision implicite de rejet du sous-préfet de Calais de mettre fin à une politique de verbalisation perturbant l'exercice de ses missions. Par suite, le préfet du Pas-de-Calais n'est pas fondé à soutenir que les conclusions susvisées ne relèvent pas de la compétence de la juridiction administrative. 
 11. En deuxième lieu, aux termes de son courrier du 29 janvier 2021, l'association requérante demandait au sous-préfet du Pas-de-Calais, " de cesser immédiatement la politique de verbalisation et de retirer toute décision s'y rapportant " et " de confirmer que les bénévoles de l'association pourront intervenir librement dans l'intégralité des territoires où se trouvent des exilés ". Dès lors, en s'abstenant de répondre à cette demande, le préfet du Pas-de-Calais a fait naître une décision implicite de rejet susceptible de faire l'objet d'un recours contentieux au sens de l'article R. 421-1 du code de justice administrative. Par suite, le sous-préfet du Pas-de-Calais n'est pas fondé à soutenir que les conclusions dirigées contre la décision née de l'absence de réponse au courrier du 29 janvier 2021 sont irrecevables. 
 12. En troisième lieu, pour les mêmes raisons que celles évoquées au point 4, l'association requérante a intérêt pour agir à l'encontre d'une décision implicite de rejet portant sur l'intervention des associations humanitaires d'aide aux migrants de Calais pendant la période du deuxième confinement. La fin de non-recevoir opposée par le préfet du Pas-de-Calais doit donc être écartée.  
 En ce qui concerne la légalité de la décision :  
 13. En premier lieu, une décision implicite de rejet est réputée avoir été prise par l'autorité compétente pour se prononcer sur la demande de l'intéressé. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision implicite attaquée, doit, dès lors, être écarté. 
 14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / () ". Aux termes de l'article L. 211-5 de ce code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".  
 15. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'association requérante s'est prévalue dans sa requête des dispositions précitées du second alinéa de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, pas plus qu'elle aurait demandé à l'administration de lui communiquer les motifs de sa décision implicite de rejet dans le délai contentieux. D'autre part, la décision attaquée ayant un caractère implicite, elle n'était pas susceptible d'être signée. Par suite, les moyens tirés de l'illégalité de la décision implicite de rejet pour défaut de motivation et défaut de signature sont inopérants. 
 16. En troisième lieu, si l'association requérante soutient à l'instar de l'argumentation présentée dans la requête numéro 2007157 à l'encontre des courriels des 20, 23 et 25 mars 2020,  que la décision en litige est dépourvue de base légale et méconnaît les dispositions de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 et de ses décrets d'application, ces moyens sont sans incidence sur la contestation d'une décision rejetant implicitement une demande tendant à faire cesser une politique de verbalisation, laquelle ne se fonde pas sur ces textes.  
 17. En quatrième et dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué, tiré de ce que le sous-préfet aurait encouragé une politique de verbalisation systématique visant, au prétexte de l'état d'urgence sanitaire, à empêcher les associations de venir en aide aux exilés, n'est pas établi. 
 18. Il résulte de ce qui a été dit aux points 13 à 17 du présent jugement que les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision implicite de rejet de la demande du 29 janvier 2021 doivent être rejetées. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante est seulement fondée à  
 demander l'annulation des courriels des 20, 23 et 25 mars 2022, ensemble la décision implicite de rejet de la demande de retrait de ces mesures. 
 Sur les frais liés au litige : 
 20. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 000 euros au bénéfice de l'association Utopia 56. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les courriels des 20, 23 et 25 mars 2020 du sous-préfet de Calais, ainsi que la décision implicite de rejet de la demande de retrait de ces mesures sont annulés.  
 Article 2 : L'Etat versera à l'association Utopia 56 la somme de 1 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association Utopia 56 et au préfet du Pas-de-Calais. 
 Délibéré après l'audience du 20 septembre 2020, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Féménia, présidente, 
 - M. Bourgau, premier conseiller, 
 - M. Horn, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 octobre 2022.  
 La présidente-rapporteure, 
 Signé 
 J. AL'assesseur le plus ancien dans l'ordre du tableau, 
 Signé 
 T. BOURGAULa greffière, 
 Signé 
 C. KUREK 
 La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier. 
 No 2007157 - 2104244