TA78 · 1ère chambre — 8 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 3 novembre 2020, 5 novembre 2020 et 27 octobre 2022, la commune de Verrières-le-Buisson, représentée par Me Woog, demande au tribunal : 
 1) d'annuler l'arrêté interministériel n°NOR INTE2019261A du 28 juillet 2020 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ; 
 2) d'enjoindre l'Etat de réexaminer le dossier constitué par la commune et d'adopter un nouvel arrêté interministériel ayant pour objet de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur le territoire de la commune de Verrières-le-Buisson pour le phénomène de mouvement de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour la période du 1er juillet 2019 au 30 septembre 2019 ; 
 3) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - en l'absence de communication de l'avis de la commission interministérielle, rien ne permet de vérifier que cette dernière a été régulièrement composée ; 
 - le délai de trois mois prévu par l'article L. 125-1 du code des assurances n'a pas été respecté ; 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit, dès lors que le refus opposé à la commune est fondé sur deux critères cumulatifs tenant à la prédisposition des terrains communaux aux mouvements de terrain ainsi qu'à l'existence d'une sécheresse anormale, alors que le seul critère prévu par l'article L. 125-1 du code des assurances est l'intensité anormale d'un agent naturel, en l'occurrence la sécheresse et la réhydratation ; 
 - est entaché d'erreur d'appréciation, la commune de Verrières-le-Buisson ayant connu une sécheresse au cours de l'été 2019 d'une intensité anormale qui a causé de très nombreux préjudices à ses habitants. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 22 mars 2021, le ministre de l'intérieur, représenté par Me Cyril Fergon, conclut au rejet de la requête, et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Verrières-le-Buisson. 
 Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 28 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 novembre 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des assurances ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de Mme Bartnicki, rapporteure publique,  
 - les observations de Me Horeau, représentant la commune de Verrières-le-Buisson. 
 Une note en délibéré, enregistrée le 29 novembre 2022, a été présentée pour la commune de Verrière-le-Buisson. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Verrières-le-Buisson a adressé au ministre de l'intérieur, par courrier du 26 mai 2020, une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à la suite de mouvements de terrain différentiels, consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, survenus sur son territoire entre le 1er juillet et le 30 septembre 2019. Par un arrêté du 28 juillet 2020, les ministres de l'intérieur, de l'économie et des finances, et de l'action et des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols au titre de l'année 2019, parmi lesquelles ne figure pas la commune de Verrières-le-Buisson. Cet arrêté a été notifié à la commune requérante par une lettre du préfet de l'Essonne du 3 septembre 2020. La commune de Verrières-le-Buisson demande l'annulation de l'arrêté interministériel du 28 juillet 2020. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances dans sa rédaction applicable à l'espèce : " () Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile. () ". 
 3. En premier lieu, la circulaire n°84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes a institué une commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles pour donner aux ministres compétents un avis sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont ils sont saisis. Elle prévoit que cette commission est composée d'un représentant du ministère de l'intérieur appartenant à la direction de la sécurité civile, d'un représentant du ministère de l'économie et des finances appartenant à la direction des assurances et d'un représentant du ministère chargé du budget membre de la direction du budget, le secrétariat de la commission étant assuré par la Caisse centrale de réassurance. 
 4. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'extrait de procès-verbal produit par le ministre de l'intérieur, que la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle présentée par la commune de Verrières-le-Buisson a été examinée au cours de sa séance du 21 juillet 2020 par la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, qui a émis un avis défavorable. Par ailleurs, la feuille d'émargement de la réunion de la commission comporte quinze noms de représentants des services administratifs, dont sept étaient présents le jour de la réunion. Contrairement à ce que soutient la commune requérante, aucun texte n'imposait le respect d'une règle de quorum. Les moyens tirés de l'irrégularité de la composition de la commission et de l'absence d'examen par cette dernière de la demande de la commune de Verrières-le-Buisson doivent par conséquent être écartés. 
 5. En deuxième lieu, le délai de trois mois prévu par l'article L. 125-1 cité ci-dessus du code des assurances n'est pas prescrit à peine d'illégalité de l'arrêté interministériel statuant sur la demande de la collectivité demanderesse. 
 6. En troisième lieu, il résulte de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. La commission interministérielle instituée par la circulaire précitée du 27 mars 1984 a pour seule mission d'éclairer les ministres sur l'application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, les avis qu'elle émet ne liant pas les autorités compétentes. Il est donc loisible aux ministres décisionnaires de s'appuyer sur l'avis de la commission et même de s'en approprier le contenu dans leur appréciation de l'existence d'un état de catastrophe naturelle au sein des communes concernées. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que les ministres se seraient crus liés par la position adoptée par la commission interministérielle et auraient ainsi méconnu l'étendue de leur compétence. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté. 
 7. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que, pour se prononcer sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols au titre de l'année 2019, les ministres compétents se sont appuyés sur des critères géologiques et météorologiques à caractère cumulatif. Le critère géologique (aussi appelé " facteur de prédisposition ") est lié à la présence sur le territoire communal de sols sensibles au phénomène de retrait-gonflement apprécié à partir des données du bureau de recherches géologiques et minières (BRGM). Le critère météorologique (aussi appelés " facteur déclenchant "), qui a pour objet de mesurer l'épisode de sécheresse, est apprécié " maille " par " maille " dans le cadre d'une modélisation du bilan hydrique des sols de l'ensemble du territoire métropolitain, divisé à cette fin en près de 9 000 mailles de huit kilomètres de côté, élaborée par Météo France. Ce modèle intègre un indicateur, appelé " Soil Wetness Index " (SWI), mesurant l'humidité de trois couches du sol. Cet indicateur tient compte de l'état des connaissances acquises et permet des comparatifs depuis août 1958 à partir de données des 4 500 postes répartis sur le territoire. Ces mesures permettent d'apprécier l'humidité du sol sur la profondeur pertinente eu égard aux caractéristiques habituelles des fondations d'habitations. L'indice d'humidité des sols superficiels est établi de manière journalière pour chacune des mailles géographiques. Pour établir l'indicateur d'humidité des sols superficiels d'un mois donné, Météo-France s'appuie sur la moyenne des indices d'humidité des sols superficiels journaliers traités par le modèle hydrométéorologique au cours de ce mois et des deux précédents. Pour déterminer si un épisode de sécheresse présente un caractère exceptionnel au sens de l'article L.125-1 du code des assurances, il est procédé à une comparaison de l'indicateur d'humidité des sols superficiel établi pour un mois donné, avec les indicateurs établis pour ce même mois, au cours des cinquante dernières années. Météo-France établit ensuite, sur la base de cette comparaison un rang et une durée de retour pour chacun des douze indicateurs mensuels d'humidité, calculés pour l'année civile étudiée. Le phénomène de sécheresse est considéré comme revêtant une intensité anormale lorsque la durée de retour de la valeur moyenne de l'indice d'humidité du sol superficiel est supérieure à 25 ans. Si l'indice d'un seul mois présente une durée de retour de 25 années au moins, toute la saison sera considérée comme subissant un épisode de sécheresse-réhydratation anormal sur le territoire de la commune concernée. 
 8. Cette méthode et ces critères apparaissent, en l'état des connaissances à la date de l'arrêté attaqué, appropriés pour mesurer, en application de l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité et l'anormalité du phénomène de sécheresse en fonction des saisons. Dès lors, les ministres concernés ont pu légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires les prévoyant, s'appuyer sur la méthode et les critères d'évaluation explicités au point 7 pour prendre l'arrêté attaqué. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que si le critère géologique était rempli, le territoire de la commune de Verrières-le-Buisson étant composé à 95,28 % de sols sensibles au phénomène de retrait-gonflement, tel n'était, en revanche, pas le cas du critère météorologique au regard des mesures relevées par Météo-France sur son territoire pendant la période concernée, la durée de retour étant de sept ans. Si la commune requérante fait valoir que la pluviométrie au cours des mois de juillet à septembre 2019 présentait un écart de 50 mm par rapport aux normales saisonnières sur la période 1981-2010 mesurées à la station Météo-France de Vélizy-Villacoublay, cette seule comparaison avec des valeurs moyennes sur une période de trente ans ne permet pas de caractériser le caractère exceptionnel de la sécheresse constatée en 2019 sur le territoire de la commune. Par ailleurs, la constatation de désordres sur plusieurs maisons d'habitation de la commune ne suffit pas à établir que leur cause déterminante serait due à un épisode de sécheresse d'une intensité anormale au sens des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances. Dès lors, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dont serait entaché l'arrêté litigieux doit être écarté. 
 10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la commune de Verrières-le-Buisson doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 11. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Verrières-le-Buisson demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le ministre de l'intérieur au titre des mêmes frais. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Verrières-le-Buisson est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par le ministre de l'intérieur au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Verrières-le-Buisson et au ministre de l'intérieur. 
 Délibéré après l'audience du 24 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Blanc, président, 
 M. Jauffret, premier conseiller,  
 Mme Degorce, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 décembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 E. A 
 Le président, 
 signé 
 P. Blanc           
 La greffière, 
 signé 
 C. Delannoy 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.