TA38 · 1ère Chambre — 19 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 décembre 2020 et le 15 novembre 2021, MM. C et B D, représentés par Me Chesney, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) à titre principal, d'annuler la délibération du 2 juillet 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Morillon a décidé de procéder au retrait de la délibération du 6 mars 2020 autorisant le maire à faire toutes diligences pour aboutir à un échange entre une partie de la parcelle B 3574p, propriété de la commune, contre les parcelles B 1866p, B 2863p et B 4731p leur appartenant, et lui donnant mandat pour négocier et régulariser tout compromis d'échange ; 
 2°) à titre subsidiaire, de condamner la commune de Morillon à leur verser une somme de 319 280 euros en réparation du préjudice qu'ils estiment avoir subis ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Morillon une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération attaquée méconnaît l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - ils ont subi un préjudice lié au contrat d'architecte conclu pour un montant de 17 280 euros du fait de l'illégalité fautive de la délibération du 6 mars 2020 ; 
 - ils ont subi un préjudice lié aux heures de travail et de déplacement pour un montant de 2 000 euros du fait de l'illégalité fautive de la délibération du 6 mars 2020 ; 
 - ils ont subi un préjudice lié à la perte de chance d'obtenir le bénéfice escompté de l'opération projetée pour un montant de 300 000 euros du fait de l'illégalité fautive de la délibération du 6 mars 2020. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés le 13 juillet 2021 et le 17 décembre 2021, la commune de Morillon, représentée par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de MM. D une somme de 2 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par MM. D ne sont pas fondés ; 
 - la promesse synallagmatique d'échange méconnaît l'article L. 1212-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - la délibération retirée du 6 mars 2020 méconnaît le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé ; 
 - elle sollicite une substitution de motifs : la délibération retirée du 6 mars 2020 porte sur une promesse d'échange d'une parcelle appartenant au domaine public de la commune. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Thierry, président-rapporteur 
 - les conclusions de M. Lefebvre, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Chesney, représentant MM. D, et de Me Viellard, représentant la commune de Morillon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une première délibération du 11 février 2020, le conseil municipal de la commune de Morillon a approuvé le projet d'aménagement du domaine skiable des Esserts et a décidé d'échanger la parcelle B 1864, terrain d'assiette d'un chalet ancien, ainsi que les parcelles B 1865, B 1866, B 2863p et B 4731p toutes propriété des requérants, contre une bande de terrain d'environ 100 m² issue de la parcelle B 3574 propriété de la commune. Par une deuxième délibération du 6 mars 2020, le conseil municipal de la commune de Morillon a décidé d'autoriser le maire à faire toutes diligences pour aboutir à un échange par la commune d'une partie de sa parcelle B 3574p contre une partie les seules parcelles B 1866p, B 2863p et B 4731p des consorts D et de lui donner mandat pour négocier et régulariser tout compromis d'échange. Le 13 mars 2020, MM. C et B D et la commune de Morillon ont signé une promesse synallagmatique d'échange des parcelles prévues par la délibération du 6 mars 2020. Par la délibération attaquée du 2 juillet 2020, le conseil municipal de la commune de Morillon a retiré la délibération du 6 mars 2020. Par un recours gracieux formé le 2 septembre 2020 MM. D ont demandé, à titre principal, le retrait de la délibération du 2 juillet 2020, que la commune exécute son obligation contractuelle d'échange parcellaire et, à titre subsidiaire, l'indemnisation de leur préjudice découlant de l'absence d'échange des parcelles. En gardant le silence sur ces demandes, la commune les a implicitement rejetées. MM. D demandent l'annulation de la délibération du 2 juillet 2020 ou, subsidiairement la condamnation de la commune à les indemniser du préjudice subi. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". Aux termes de l'article L. 243-3 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s'il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction. " 
 3. Par la délibération contestée du 2 juillet 2020, la commune de Morillon a constaté qu'entre les délibérations du 11 février et du 6 mars 2020 les consorts D avaient choisi de ne plus inclure dans l'échange leur parcelle 1864, qui est le terrain d'assiette d'un chalet vétuste mais seulement d'autoriser la destruction par la commune de ce chalet afin de laisser possible l'implantation d'une future gare de télésiège. Au regard de ces circonstances la commune a fondé le retrait de la délibération du 6 mars 2020 sur le motif d'une double illégalité tirée d'une part de l'incompétence du maire à signer la promesse de vente et du caractère inéquitable de l'échange dans les nouvelles conditions voulues par les consorts D.  
 4. En premier lieu, la délibération du 6 mars 2020 autorise le maire à faire toutes diligences " pour aboutir à un échange par la Commune d'une partie de la parcelle B 3574p (100 m² environ) lui appartenant contre une partie des parcelles B1866p, B 2863p et B 4731p (575 m² environ) appartenant aux consorts D et donne mandat au maire, pour négocier et régulariser tout compromis d'échange ainsi que les servitudes dans les termes et conditions du projet ci-annexé " Il ressort des termes de cette délibération que la commune a conféré la compétence au maire pour signer la promesse d'échange. La circonstance que cette compétence ainsi conférée au maire était différente de celle qui lui avait été conférée par la délibération précédente est sans incidence sur la légalité de la délibération du 6 mars 2020. MM. D sont ainsi fondés à soutenir que la commune ne pouvait se fonder sur l'incompétence du maire pour retirer la délibération litigieuse. 
 5. En deuxième lieu, la délibération litigieuse indique " il est précisé que l'échange parait inéquitable puisque le terrain cédé par la commune devenait constructible (" zone urbanisée " ) sur le nouveau plan local d'urbanisme voté par le conseil municipal le jour même, le 6 mars 2020, alors que les terrains acquis par la commune restaient en zone " agricole " ". Il ressort toutefois du dossier qu'à la date de la délibération, le nouveau plan local d'urbanisme n'était pas entré en vigueur. La commune ne pouvait ainsi conférer une valeur à sa parcelle telle que découlant du nouveau classement en zone constructible de ladite parcelle. Il n'est dès lors pas établi, contrairement à ce qui est soutenu par la commune que cet échange était inéquitable. Il en résulte que la commune ne pouvait se fonder sur ce motif pour justifier le retrait de la délibération du 6 mars 2020.  
 6. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 7. En l'espèce, en faisant valoir que la parcelle B 3574 appartenant au domaine public, elle ne pouvait faire l'objet d'une aliénation sans un acte préalable de déclassement et d'une désaffectation, la commune de Morillon demande une telle substitution de motif.  
 8. Aux termes de l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles. " Aux termes de l'article L. 2141-1 du même code : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement. " l'article L. 2111-1 du même code dispose : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. " 
 9. L'exploitation des pistes de ski constitue un service public industriel et commercial. Aux termes de l'article L. 445-2 du code de l'urbanisme en vigueur en 2000, désormais repris à l'article L. 473-1 du même code : " L'aménagement de pistes de ski alpin est soumis à l'autorisation délivrée par l'autorité compétente en matière de permis de construire ". Une piste de ski alpin qui n'a pu être ouverte qu'en vertu d'une telle autorisation a fait l'objet d'un aménagement indispensable à son affectation au service public de l'exploitation des pistes de ski. Par suite, font partie du domaine public de la commune qui est responsable de ce service public les terrains d'assiette d'une telle piste qui sont sa propriété.  
 10. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle B 3574 se situe à proximité immédiate d'une gare d'arrivée de télésiège, et constitue l'arrivée d'une piste de ski. Il ressort des photos aériennes produites à l'instance et qui ne sont pas sérieusement contredites par les consorts D, qui sont pourtant les voisins immédiats de la parcelle B 3574, que cette parcelle a fait l'objet de travaux de terrassement au début des années 2000. De tels travaux destinés à aplanir la piste à proximité de la gare d'embarquement du télésiège constituent un aménagement au sens des dispositions précitées de l'article L. 2111-1.  La commune de Morillon est ainsi fondée à soutenir que la parcelle B 3574, appartient à son domaine public. Par suite, l'absence de décision expresse relative à sa désaffectation et son déclassement faisait obstacle à ce que le conseil municipal puisse légalement autoriser, par la délibération du 6 mars 2020, comme d'ailleurs, par la délibération du 11 février 2020, le maire à négocier et régulariser un compromis d'échange portant sur cette parcelle. 
 11. Il ne résulte pas de l'instruction que de la commune de Morillon aurait pris une délibération différente si elle ne s'était fondée que sur ce motif.  Dès lors les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération attaquée du 2 juillet 2020 a été prise en méconnaissance des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. 
 12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de MM. D doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 13. Il ressort des termes de la promesse synallagmatique d'échange entre les consorts D et la commune de Morillon que cette promesse ne leur permettait pas de faire publier au service de la publicité foncière l'échange immobilier en cause et que si l'une des parties refusait ou était devenue incapable de réaliser ou de réitérer la convention par acte authentique, l'autre partie ne pourrait pas faire inscrire la promesse directement au fichier immobilier afin de conserver son droit et de le rendre opposable aux tiers, préalablement à toute décision de justice. Compte tenu du caractère inaliénable de la parcelle que la commune avait prévu d'échanger, les consorts D ne peuvent se prévaloir d'aucun droit acquis sur ladite parcelle et par conséquent d'une perte de chance de réaliser un bénéfice du fait de cet échange. 
 14. En tout état de cause, les seules pièces produites par MM. D sont insuffisantes à établir qu'ils ont engagé des dépenses en vue d'une opération immobilière, laquelle ne revêtait ainsi à la date de la délibération qu'un caractère très hypothétique et trop incertain pour justifier de la réalité d'un préjudice. 
 15.  Il en résulte que MM. D ne sont pas fondés à se prévaloir de l'illégalité fautive dont est entachée la délibération du 6 mars 2020 et de la rupture consécutive de l'engagement contractuel pris par la commune sur l'échange de la parcelle pour soutenir qu'ils sont subis un préjudice découlant d'une perte de chance de réaliser un bénéfice sur cette opération.  
 16.  Par suite, les conclusions indemnitaires présentées par MM. D doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions relatives aux frais non compris dans les dépens : 
 17. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " 
 18. Ces dispositions faisant obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Morillon, qui n'est pas la partie perdante, une somme à ce titre, les conclusions de MM. D en ce sens doivent être rejetées.  
 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge solidaire des MM. D une somme de 1500 euros qu'ils paieront à la commune de Morillon, au titre des frais non compris dans les dépens que cette dernière a exposés. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de MM. D est rejetée. 
 Article 2 :Les requérants verseront solidairement à la commune de Morillon une somme de 1500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 :Le présent jugement sera notifié à M. C D en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune de Morillon. 
 Délibéré après l'audience du 1er février 2024 à laquelle siégeaient : 
 M. Thierry, président, 
 Mme A, et Mme E, premières conseillères. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 février 2024. 
 Le président, 
 P. Thierry       L'assesseure la plus ancienne, 
 E. A        
 Le greffier, 
 P. Muller 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
 No  20074902