TA44 · 1ère Chambre — 6 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 3 août 2020, M. B I, M. G I, M. C I, Mme H I, M. D I, M. A I, M. J I, Mme E I, M. L I, Mme K I et Mme M I, représentés par Me Plateaux, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 4 juin 2020 par laquelle le vice-président de Nantes Métropole a refusé de convoquer le conseil métropolitain en vue de l'abrogation de la délibération du 5 avril 2019 en tant, d'une part, que le plan local d'urbanisme métropolitain qu'elle approuve classe la parcelle cadastrée section CO n°22 à Carquefou en zone Ad et, d'autre part, qu'elle identifie un espace paysager à protéger correspondant à une zone humide sur cette parcelle ; 
 2°) d'enjoindre à la présidente de Nantes Métropole d'inscrire la question de la modification du plan local d'urbanisme métropolitain à l'ordre du jour d'une séance du conseil métropolitain, dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de Nantes Métropole le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que :  
 - le classement en zone Ad de la parcelle cadastrée section CO n°22 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, la parcelle en cause ne présentant aucun potentiel agronomique et le classement ne correspondant pas au parti d'urbanisme retenu par les auteurs du PLU ; 
 - le zonage espace paysager à protéger (EPP) zone humide de la parcelle cadastrée section CO n°22 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 8 janvier 2021, Nantes Métropole, représentée par Me Caradeux, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des consorts I le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. F de Baleine, président-rapporteur, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Delaunay, substituant Me Plateaux, avocat des consorts I ; 
 - les observations de Me Dubos, substituant Me Caradeux, avocat de Nantes Métropole.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 5 avril 2019, le conseil de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain. Ce plan, d'une part, classe la parcelle cadastrée section CO n° 22 située sur le territoire de la commune de Carquefou dans le secteur Ad de la zone agricole A et, d'autre part, grève cette parcelle d'une servitude d'espace paysager à protéger en raison de la présence d'une zone humide. Les consorts I sont propriétaires indivis de cette parcelle. Par un courrier notifié le 28 avril 2020, ils ont sollicité la convocation du conseil métropolitain de Nantes Métropole en vue de l'abrogation de la délibération du 5 avril 2019, en tant qu'elle classe cette parcelle dans le secteur Ad et qu'elle la grève de cette servitude d'espace paysager à protéger. Par la décision du 4 juin 2020 dont les consorts I demandent l'annulation, le vice-président de Nantes Métropole a rejeté cette demande.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. ". Lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité de cet acte à la date de son édiction. S'il le juge illégal, il en prononce l'annulation. La décision attaquée du 4 juin 2020, refusant d'abroger un acte réglementaire, présente un caractère réglementaire. 
 3. Toutefois, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Il en résulte que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 En ce qui concerne le classement de la parcelle cadastrée section CO n°22 à Carquefou en secteur Ad :  
 4. En vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-17 de ce code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 
 5. Une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée. 
 6. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que l'une des orientations stratégiques spatiales du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Nantes Métropole est de " dessiner la métropole nature " et, à cet effet et notamment, de réduire de 50 % le rythme de consommation annuel des espaces naturels, agricoles et forestiers. Pour atteindre cet objectif, ce projet planifie prioritairement le développement urbain dans l'enveloppe urbaine, en mobilisant l'ensemble des possibilités constructibles au sein des espaces urbanisés. Le rapport de présentation, au titre de l'exposé des motifs et des choix retenus pour établir ce projet, expose que ce dernier donne la priorité au développement dans l'enveloppe urbaine par intensification des espaces déjà bâtis et de manière préférentielle en intra-périphérique et dans les centralités en extra-périphérique et que c'est pourquoi il fixe un objectif de 80 % du développement urbain au sein de l'enveloppe urbaine et de production des trois-quarts des logements dans les centralités urbaines et à l'intérieur du périphérique conformément au schéma de cohérence territoriale Nantes Saint-Nazaire. 
 8. Une autre orientation stratégique spatiale de ce projet d'aménagement et de développement durables est, en matière de développement économique, de renforcer l'économie métropolitaine de proximité, notamment en soutenant une agriculture durable de proximité et en favorisant le développement des filières locales d'approvisionnement et des circuits courts. A ce titre, ce projet fait état de ce que la " politique agricole " de la métropole nantaise vise à garantir, en particulier, la pérennisation des espaces et des activités agricoles, notamment par la protection d'au minimum 15 000 hectares de zones agricoles durables, la reconquête des friches et l'accompagnement des filières, le développement d'une agriculture durable de proximité et de qualité, notamment par le maintien des exploitations existantes et par l'installation de nouvelles exploitations, ainsi que le renforcement de la place et du rôle de l'agriculture sur le territoire, " dans sa relation au consommateur pour l'équilibre du territoire ", notamment le maraîchage, la vigne et la production laitière. 
 9. Au sein de la zone agricole A, le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole comprend quatre secteurs, dont le secteur Ad (espaces agricoles durables), qui identifie les espaces dont la vocation agricole est pérenne, où seules les constructions nouvelles liées à une exploitation agricole sont permises. 
 10. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section CO n°22 dont les consorts I sont propriétaires en indivision, au lieudit La Pièce du Bourg sur le territoire de la commune de Carquefou, couvre 61 ares et 20 centiares. Cette parcelle, en nature de prairie et vierge de toute construction, présente un potentiel à tout le moins agronomique pour l'agriculture, les requérants ne justifiant pas en quoi une telle parcelle serait insusceptible de faire l'objet d'une telle exploitation au seul motif que tel n'aurait, selon eux, jamais été le cas. Cette parcelle s'ouvre au nord, à l'ouest et à l'est sur d'autres terres agricoles également classées en zone Ad et relève ainsi d'un secteur demeuré agricole sur le territoire de la commune de Carquefou, formant une couronne agricole autour du hameau de la Vincendière, dont l'enveloppe urbaine est pour sa part classée en secteur UMe et ce, en dépit de la présence à proximité d'autres espaces aux caractéristiques différentes, accueillant des activités économiques non agricoles et classées dans la zone urbaine UE. Le classement dans le secteur Ad de la parcelle cadastrée CO n°22 correspond aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables et répond, ainsi, à un parti d'urbanisme de préservation du potentiel des terres agricoles à Carquefou et dans Nantes Métropole. Compte tenu de ces éléments, les consorts I ne sont pas fondés à soutenir que le maintien, à la date du présent jugement, du classement en secteur Ad de cette parcelle, qui était d'ailleurs déjà classée dans le plan local d'urbanisme de Carquefou antérieurement applicable en zone naturelle Nx, correspondant à des espaces naturels dans lesquels la pérennité de l'activité agricole n'est pas garantie à long terme, serait empreint d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 En ce qui concerne l'espace paysager à protéger au titre d'une zone humide :  
 11. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au 5 avril 2019 : " on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année ; / () ". Aux termes de cet article, dans sa rédaction applicable à la date du présent jugement : " on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année ; / () ". Il résulte de ces dernières dispositions qu'un terrain habituellement inondé ou gorgé d'eau constitue une zone humide, même lorsque la végétation, si elle y existe, n'y est pas dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année. 
 12. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / () / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / () ". L'article L. 151-1 de ce code dispose : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. / () ".  
 13. Aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ".  
 14. Les requérants soutiennent que l'inscription d'un espace paysager à protéger sur la parcelle cadastrée section CO n° 22 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Cet espace paysager à protéger, institué sur le fondement de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme et correspondant à une zone humide identifiée sur cette parcelle, grève la quasi-totalité de cette dernière. 
 15. Le règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 5 avril 2019 prévoit que l'espace paysager à protéger est au nombre des outils graphiques de protection du patrimoine non-bâti. Le concernant, le § B.2.2 de l'article B.2 prévoit que l'espace paysager à protéger est un " Elément tel que haie, zone humide, cœur d'îlot, boisement ou ensemble paysager à protéger pour des motifs d'ordre écologique et/ou paysager, notamment pour favoriser la sauvegarde de son intérêt urbain, paysager et environnemental. / Dans le cas où un terrain est concerné par un Espace Paysager à Protéger identifié au règlement graphique, les constructions, ouvrages et travaux sont autorisés à condition qu'ils ne soient pas de nature à porter atteinte à l'intégrité de cet Espace Paysager à Protéger. / Plus précisément, concernant les zones humides* ou les fossés* : les constructions, ouvrages et travaux sont autorisés à condition qu'ils ne soient pas de nature à porter atteinte à l'intégrité de cette zone humide* ou de ce fossé*, tant en termes de préservation des milieux que de fonctionnement hydraulique. () ".  
 16. Il ressort des pièces du dossier que l'une des orientations stratégiques thématiques en matière d'environnement du projet d'aménagement et de développement durables est de " Dessiner la métropole nature ". Explicitant cette orientation, ce projet expose que " la trame verte et bleue métropolitaine est l'armature naturelle composée de continuités écologiques, terrestres et aquatiques. () elle permet d'encadrer le développement urbain en préservant les espaces paysagers et naturels et de le valoriser en garantissant un cadre de vie de qualité. / Elle est composée des unités paysagères caractéristiques de la métropole, des espaces naturels et agricoles, des espaces de nature en ville et du patrimoine végétal, des cours d'eau, des zones humides et des champs d'expansion des crues. ".  
 17. Le document graphique du plan local d'urbanisme de Nantes Métropole grève la parcelle des requérants, de même que la parcelle voisine cadastrée section CO n° 25, d'une servitude d'espace paysager à protéger en raison de l'identification sur ces parcelles d'une zone humide. Il ressort de l'inventaire complémentaire des zones humides établi en juillet 2016 sur la base de constatations écologiques et pédologiques réalisées pendant l'été 2015 et complétées en mai 2016 sur vingt-cinq sites à enjeux identifiés par Nantes Métropole dont le site de Vieilleville à Carquefou, inventaire annexé au tome 1, " Le territoire ", du rapport de présentation, que ces deux parcelles présentent, à la date du présent jugement, les caractéristiques d'une zone humide selon un critère pédologique. En effet, les sondages n°s 009 et 010 effectués au mois d'août 2015 sur ces deux parcelles, à une profondeur maximale de 50 cm, dans un sol de texture limoneuse, présentent des traits d'hydromorphie caractéristiques d'une zone humide. Il en résulte qu'alors même que la végétation de ces deux parcelles, en nature de prairie, constitue un habitat naturel non humide et n'est pas dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année, ces parcelles sont habituellement inondées ou gorgées d'eau. En conséquence, elles constituent, à la date du présent jugement et au regard des dispositions précitées de l'article L. 211-1 du code de l'environnement applicables à cette date, une zone humide. Il en résulte que les requérants, qui au soutien du moyen tiré de ce que l'inscription d'un espace paysager à protéger sur la parcelle cadastrée section CO n° 22 est illégale se bornent à soutenir que cette parcelle ne présente pas les caractères d'une zone humide, ne sont pas fondés à soutenir que cette inscription procèderait d'une erreur manifeste d'appréciation.    
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts I ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision attaquée du 4 juin 2020. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 19. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Dès lors, celles à fin d'injonction dont elles sont assorties ne sauraient être accueillies. 
 Sur les frais liés au litige : 
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Nantes Métropole, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Nantes Métropole au même titre. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête des consorts I est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par Nantes Métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C I, représentant unique des requérants, ainsi qu'à Nantes Métropole. 
 Délibéré après l'audience du 8 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. F de Baleine, président,  
 Mme Thomas, première conseillère,  
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2022. 
 Le président-rapporteur, 
 A. F DE BALEINE L'assesseure la plus ancienne 
 dans l'ordre du tableau, 
 S. THOMAS 
 La greffière, 
 L. LÉCUYER  
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,