TA69 · 4ème chambre — 27 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 10 novembre 2020, 28 avril 2022 et 15 juin 2022, M. H J, M. A K, M. I N, Mme E G, M. D C, M. F L et Mme B M, ayant comme représentant unique M. J, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'avenant n°2, signé 12 septembre 2020, au contrat de délégation de service public portant sur le développement et l'exploitation du camping de la Petite Saône à Trévoux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Trévoux la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - les conseillers municipaux n'ont pas été destinataires d'une information suffisante ; 
 - la commission prévue à l'article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales aurait dû être saisie ; 
 - l'avenant doit s'analyser comme une résiliation conventionnelle à l'initiative du délégataire, laquelle n'est prévue ni par les textes ni par le contrat lui-même ; 
 - la résiliation n'a pas été notifiée au délégataire six mois avant la date d'effet ; 
 - la résiliation n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général ; les conséquences d'une résiliation pour motif d'intérêt général n'ont, à cet égard, pas été prises en compte ; 
 - la résiliation constitue un détournement de procédure, visant à permettre la captation du domaine public à bas prix ; 
 - elle est entachée de détournement de pouvoir, dès lors qu'elle sert exclusivement les intérêts privés du délégataire ; 
 - l'abandon au profit du délégataire des biens de retour, qui font partie du domaine public de la commune et sont, à ce titre, inaliénables, constitue une violation de la loi ; 
 - la réduction de moitié de la durée du contrat n'est prévue ni par les textes, ni par le contrat lui-même ; 
 - les parties ne pouvaient, par avenant, réduire de moitié la durée du contrat, une telle modification en faisant évoluer de manière substantielle l'équilibre économique, au détriment de la commune. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2021, la commune de Trévoux, représentée par Me Vignot, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge conjointe des requérants. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés ; 
 - les vices invoqués ne sont, en tout de cause, pas de nature à entraîner l'annulation de l'avenant. 
 Par ordonnance du 31 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 juin 2022. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - l'ordonnance du 27 novembre 2020, par laquelle le juge des référés a suspendu l'exécution de l'avenant n°2 conclu le 12 septembre 2020 ; 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Gros, conseillère, 
 - et les conclusions de Mme Lacroix, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Trévoux est propriétaire d'un ensemble immobilier affecté au service public de l'hôtellerie de plein air et de loisirs, comprenant un camping (dénommé camping de la Petite Saône), une halte fluviale et une aire pour camping-cars. Le site était, depuis de nombreuses années, exploité dans le cadre d'une convention de délégation de service public, le dernier contrat en date ayant été conclu le 16 mars 2013 pour une durée de 15 ans, soit jusqu'au 31 décembre 2027, avec la société Art et Vacances, avant d'être cédé à la société Kanopée Village par un avenant conclu le 10 octobre 2013 (dit avenant n°1). Par un courrier du 23 juin 2016, renouvelé le 15 avril 2020, la société Kanopée Village a proposé à la commune de Trévoux de " mettre fin [au] contrat actuel " et d'acquérir le camping en vue de la réalisation d'un " ambitieux " projet de développement, mieux à même, selon elle, de répondre aux attentes des touristes, mais nécessitant des investissements conséquents ne pouvant être amortis sur la durée restante de la convention de délégation de service public. La commune de Trévoux et la société Kanopée Village sont alors convenues d'anticiper " d'un commun accord ", par un " avenant ", la date d'échéance de ce contrat au 30 novembre 2020, afin de permettre la sortie des biens du domaine public et leur cession ultérieure à la société Kanopée Village. Cet " avenant ", dit " avenant n°2 ", a été approuvé par le conseil municipal lors de sa séance du 9 septembre 2020 et signé par les parties le 12 septembre 2020. M. H J, M. A K, M. I N, Mme E G, M. D C, M. F L et Mme Amina Leghnider, conseillers municipaux, demandent au tribunal d'en prononcer l'annulation. 
 Sur la contestation de la validité du contrat : 
 2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Si le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini, les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office. Un concurrent évincé peut ainsi invoquer, outre les vices d'ordre public dont serait entaché le contrat, les manquements aux règles applicables à la passation de ce contrat qui sont en rapport direct avec son éviction. 
 3. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. () ". Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code et, s'agissant des contrats de service public, de demander à consulter à la mairie le projet de contrat accompagné de l'ensemble des pièces, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 4. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu'un membre du conseil municipal demande, sur le fondement des dispositions précitées, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'une part, d'apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l'objet d'une délibération du conseil municipal et, d'autre part, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général n'y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées. 
 5. Tout d'abord, il résulte des stipulations de l'acte litigieux intitulé " avenant n° 2 ", signé d'un commun accord par les parties le 12 septembre 2020, qu'il se borne à modifier l'article 4 de la convention de délégation de service public, relatif à sa durée, en prévoyant que " L'échéance de la convention est fixée d'un commun accord au 30 novembre 2020 " et en précisant que " Les autres stipulations du contrat de délégation de service public restent inchangées ". Eu égard, à l'exposé de ses motifs, à la date de sa signature et à la date d'échéance fixée, cet " avenant " doit ainsi manifestement s'analyser en une résiliation conventionnelle, mutuellement consentie, de la convention de délégation de service public.  
 6. Ensuite, il résulte de l'instruction que cette résiliation conventionnelle du contrat de délégation de service public impliquait, conformément à son article 38 laissé inchangé par l'acte litigieux, la remise à la commune des ouvrages et équipements du service délégué ayant le caractère de biens de retour, y compris leurs accessoires que le délégataire aurait été amené à installer. Par ailleurs, du fait de son caractère anticipé, cette résiliation mutuellement consentie ouvrait droit au délégataire à une indemnisation à hauteur de la valeur non amortie de ces biens, dans le silence du contrat comme de l'avenant sur ce point.  
 7. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que, dans la mesure où les parties sont convenues de résilier la convention de délégation de service public en vue du déclassement et de la cession du camping à la société Kanopée Village, à laquelle cette résiliation constituait, ainsi, un préalable nécessaire, les conseillers municipaux devaient, pour en délibérer, être informés non seulement des conséquences directes de la résiliation, telles qu'énoncées au point 6, mais également des implications touristiques, économiques, financières et patrimoniales attachées à l'opération dans son ensemble, afin de disposer, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. 
 8. Enfin, en l'espèce et compte tenu de ce qui a été dit aux points précédents, il résulte de l'instruction qu'en amont de la séance du 9 septembre 2020, les conseillers municipaux ont été destinataires de la note de synthèse prévue au premier alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, du projet d' " avenant " ainsi que de l'étude d'impact pluriannuelle, réalisée au mois d'avril 2017 et réactualisée en mars 2019, exposant, d'une part, le contexte touristique et le marché, les principales données concernant le camping ainsi que le projet porté par la société Kanopée Village et, d'autre part, l'analyse des avantages et inconvénients pour la commune de Trévoux de quatre scénarios (la vente du camping, la fin anticipée du contrat, la poursuite de son exécution avec et sans modification). Cette étude présentait toutefois les cabanes, financées par la société Kanopée Village dans le cadre du contrat, nécessaires au fonctionnement du service délégué et établies sur la propriété de la commune de Trévoux, comme des biens appartenant à la délégataire ne faisant pas automatiquement retour à la collectivité, qui pouvait seulement les racheter. Le maire a, pour sa part, indiqué en séance que les chalets, qui présentent les mêmes caractéristiques que les cabanes, appartenaient, eux aussi, " théoriquement à la délégataire " qui les a fait construire et qu'" il n'y [aurait] pas de reprise de biens amortis ou non amortis ", alimentant la confusion sur la consistance véritable des biens devant faire retour à la commune à la fin du contrat. Par ailleurs, en ce qui concerne les aspects financiers de la résiliation, sur lesquels M. J avait sollicité le 7 septembre 2020 des compléments d'information, demande réitérée en séance, le maire a déclaré que la résiliation n'aurait " aucune conséquence financière pour la commune " et qu'il serait " notifié dans l'acte de vente que la délégataire actuelle [abandonnerait] toutes les éventuelles demandes de bien non amortis ". Cependant, la renonciation de la société Kanopée Village à toute indemnisation au titre des biens de retour non amortis, non stipulée par l' " avenant ", ne revêtait, en l'état, qu'un caractère éventuel. Si les conseillers municipaux disposaient, dans l'étude d'impact, d'estimations chiffrées leur permettant d'apprécier le coût financier de la résiliation pour la collectivité, y compris dans l'hypothèse où une telle indemnité demeurerait due, tel n'était, en revanche, pas le cas du gain escompté de la cession du camping. A cet égard, en effet, l'étude d'impact évoquait une " base de négociation " de 600 000 euros au regard d'un avis du service des domaines, sans autres précisions. Interrogé sur ce point par M. J en amont de la séance comme au cours de celle-ci, le maire s'est, quant à lui, contenté d'indiquer que " le prix négocié [était] de 580 000 euros et conforme à l'avis des Domaines ", avis dont il a, par ailleurs, indiqué qu'il était " en cours de réactualisation ". Or, ce prix ne tenait pas compte de la valeur vénale des biens de retour, lesquels biens ont été présentés dans l'étude d'impact et par le maire comme appartenant à la société Kanopée Village et ne devant pas revenir automatiquement à la commune et n'ont pas été pris en considération et évalués par le service des domaines dans son avis. Les membres du conseil municipal n'ont, ainsi, été destinataires, en dépit des demandes de compléments qu'ils avaient formulées, que d'éléments contradictoires, imprécis et lacunaires ne leur ayant pas permis d'apprécier l'ensemble des incidences financières et patrimoniales de l'opération au sein de laquelle la résiliation soumise à leur approbation s'inscrivait. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que les intéressés n'ont pas disposé d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales 
 Sur les conséquences de l'irrégularité du contrat : 
 9. Eu égard à la gravité du vice relevé, qui affecte le consentement de la personne publique, et en l'absence d'atteinte excessive à l'intérêt général, il y a lieu de prononcer l'annulation de la résiliation conventionnelle litigieuse, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Trévoux une somme au titre des frais d'instance exposés par les requérants. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la commune de Trévoux soient mises à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'avenant n°2, signé le 12 septembre 2020, au contrat de délégation de service public portant sur le développement et l'exploitation du camping de la Petite Saône à Trévoux est annulé. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Trévoux sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. H J, représentant unique, pour l'ensemble des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la commune de Trévoux et à la société Kanopée Village. 
 Délibéré après l'audience du 12 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Segado, président, 
 Mme Tocut, première conseillère, 
 Mme Gros, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 septembre 2022. 
 La rapporteure, 
 R. Gros 
 Le président, 
 J. SegadoLa greffière, 
 T. Zaabouri 
 La République mande et ordonne à la préfète de l'Ain en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce que concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Un greffier,