TA13 · 2ème Chambre — 10 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 22 octobre 2020 et un mémoire en réplique enregistré le  
 10 mai 2021, la SCI Amandier du Garlaban, représentée par la SCP Bérenger Blanc Burtez-Doucède et Associés, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence, ainsi que le rejet implicite du recours gracieux formé contre cette délibération ; 
 2°) d'annuler le plan local d'urbanisme intercommunal du Territoire Marseille Provence ; 
 3°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de  
 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 Sur la légalité externe :  
 - la délibération du 22 mai 2015 prescrivant l'élaboration du PLUi n'a pas fait l'objet des mesures de publicité imposées par l'article R.153-21 du code de l'urbanisme ; 
 - le rapport de présentation est insuffisant et méconnaît les dispositions de l'article L.123-1-2 du code de l'urbanisme ; 
 - l'avis du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé ; 
 Sur la légalité interne :  
 - le classement en zone Ns des parcelles DR n°215, 219, et 221 et B0 n°5 est incohérent avec le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) ; 
 - le classement en zone Ns desdites parcelles est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir ;  
 - l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) multisites " Qualité d'aménagement et formes urbaines " méconnaît les dispositions des articles L.151-6 et L.151-7 du code de l'urbanisme en ce qu'elle fixe des règles prescriptives trop précises.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 14 avril et 10 juin 2021, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Mialot et Me Poulard, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 24 mars 2022, a été prononcé en application des articles  
 R. 6111-11-1 et R. 613-1 du code de justice admisnirative la clôture immédiate de l'instruction.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 -le rapport de Mme Ridings, rapporteure, 
 -les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public, 
 -et les observations de Me Claveau, représentant la SCI Amandier du Garlaban, et celles de Me Poulard, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Amandier du Garlaban est propriétaire des parcelles cadastrées DR n°215, 219, et 221 et B0 n°5 sur la commune d'Allauch. Elle demande l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence, qui a classé ses parcelles en zone Ns, du PLUi du Territoire Marseille Provence, ainsi que la décision de rejet implicite du recours gracieux formé contre cette délibération.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe :  
 2. En premier lieu, ainsi que le prévoient les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, désormais codifiées aux articles L. 153-11 et L. 600-11 du même code, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du document d'urbanisme sont invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme (PLU) approuvé. 
 3. Eu égard toutefois à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du PLU et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le PLU. Par suite le moyen tiré de ce que, faute qu'il soit établi que les formalités de publicité requises aient été dûment accomplies, la délibération prescrivant l'élaboration du PLUi n'aurait pas été exécutoire ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la délibération en litige approuvant ce plan. 
 4. En deuxième lieu, en vertu des dispositions de l'article L.123-1-2 du code de l'urbanisme depuis lors reprises à l'article L. 151-4 du même code, le rapport de présentation " établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ". 
 5. D'une part, la circonstance que l'inventaire prévu par le dernier alinéa des dispositions précitées se trouve dans une annexe au rapport de présentation, et non dans le rapport lui-même, n'est pas de nature à le vicier au regard des dispositions précitées. 
 6. D'autre part, les inexactitudes, omissions ou insuffisances de l'inventaire établi par le rapport ne sont susceptibles d'entraîner l'illégalité de la délibération adoptant le plan local d'urbanisme que dans le cas où ces omissions, inexactitudes ou insuffisances ont été de nature à fausser l'appréciation, portée par les conseillers amenés à se prononcer sur cette délibération, des besoins répertoriés par ce même rapport, notamment en matière d'aménagement de l'espace, de transports, et d'équipements et à influer ainsi sur les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. 
 7. Si la société requérante indique que l'inventaire des capacités en stationnement des parcs publics serait partiel en ce qu'il n'a pas été mené sur l'ensemble des communes couvertes par le PLUi, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est au demeurant pas démontré que ces insuffisances auraient été de nature à fausser l'appréciation des conseillers métropolitains dans les choix retenus pour établir les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ou l'expression de celles-ci dans les orientations d'aménagement et de programmation ( OAP) et le règlement. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de l'inventaire exigé par les dispositions précitées n'est pas de nature à entraîner l'illégalité de la délibération attaquée et doit être écarté. 
 8. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". 
 9. Il résulte des dispositions précitées que le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu et qu'il doit, d'autre part, donner son avis personnel en précisant s'il est ou non favorable et indiquer au moins sommairement, les raisons qui en déterminent le sens, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles. 
 10. A l'issue de l'enquête publique, la commission d'enquête a rendu un avis favorable au projet de PLUi, assorti de 17 réserves et de 32 recommandations. Il ressort des pièces du dossier que la commission a recueilli 7 787 demandes distinctes. Son rapport a classé ces nombreuses observations dont celle de la requérante par localisation et thématique, classement qui répond à la volonté de les rendre plus lisibles. Il comporte, en outre, un avis motivé de  
 143 pages, distinct du résumé des observations, ainsi qu'un procès-verbal de synthèse des observations dans lequel la commission d'enquête fait une analyse synthétique des demandes individuelles de constructibilité. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le rapport de la commission d'enquête serait insuffisamment motivé. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 Quant au moyen tiré de l'incohérence du zonage contesté avec le PADD : 
 11. Aux termes de l'article L. 151-18 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 
 12. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 13. La société requérante fait valoir que ses parcelles sont identifiées dans le document cartographique du cahier communal d'Allauch comme une zone d'évolution du tissu bâti. 
 14. D'une part, le classement des terrains de la société requérante ne saurait révéler à lui seul une incohérence avec le PADD, laquelle ne peut résulter que d'une analyse globale menée à l'échelle du territoire. 
 15. D'autre part, et en tout état de cause, il ressort des photographies aériennes de Géoportail, site officiel accessible tant au juge qu'aux parties, que les parcelles en cause ne constituent pas, contrairement à ce que soutient la société requérante, la frange urbanisée en contact avec le piémont naturel du massif du Garlaban mais sont situées au sein même de ce piémont naturel, caractérisé par de vastes espaces naturels exempts de constructions. Dans ces conditions, et alors que le PADD prévoit notamment qu'il convient de limiter le développement des secteurs de franges urbaines, marqués par une transition abrupte avec les espaces naturels (Garlaban et Etoile), le classement opéré n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.  
   
 Quant à l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement en zone Ns des parcelles en litige :  
 16. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste au regard du parti d'aménagement et de la vocation de la zone retenus. 
 17. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; () 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; () ". 
 18. La société requérante est propriétaire des parcelles cadastrées DR n°215, 219, et 221 et B0 n°5 classées en zone Ns. Le règlement du PLUi définit la zone Ns comme " Zones couvrant la grande majorité des secteurs naturels du territoire qui requiert une protection forte du fait des enjeux paysagers (des massifs emblématiques, des lignes de crêtes majeures) et écologiques (ces espaces constituent, pour partie, des réservoirs de biodiversité) et du fait également de la nécessaire gestion des risques naturels (feux de forêts, ruissellement) ".  
 19. Il ressort des photographies aériennes de Géoportail, site officiel accessible tant au juge qu'aux parties, que les parcelles de la société requérante d'une superficie totale de  
 24 856 m2 constituent un vaste espace boisé, que seule la parcelle 219, d'une superficie de  
 946 m2, est construite et que l'ensemble de ces parcelles s'ouvre sur le grand massif du Garlaban. Le rapport de présentation rappelle que le sous-secteur du Sud d'Allauch au sein duquel s'implantent les parcelles de la société requérante dispose d'un attrait paysager, avec des vues dominantes vers les massifs et le vieux village d'Allauch et qu'il constitue également un grand réservoir de biodiversité du Garlaban bénéficiant de plusieurs protections environnementales qui montrent la richesse du site. En outre, ce classement répond au parti d'urbanisme de la métropole Aix-Marseille-Provence qui consiste à lutter contre l'étalement urbain et le mitage. La société requérante ne peut utilement se prévaloir du classement antérieur de ses parcelles, les auteurs d'un PLU n'étant pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'occupation et d'utilisation des sols, ni même du classement en zone UP1 et UP2b des parcelles situées à proximité des parcelles en cause. Les circonstances que ces dernières parcelles se situent à proximité d'emplacements réservés et soient desservies par les réseaux publics et une desserte suffisante ne font pas, par elles-mêmes, obstacle à un classement en zone Ns, alors qu'au demeurant le rapport de présentation indique que pour le secteur Sud d'Allauch en dehors des routes départementales RD44 et RD4a/RD4d, les voiries sont mal calibrées, viennent souvent butter dans des espaces naturels et qu'elles sont classées en zone B1 et en zone rouge du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'Allauch. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en classant les parcelles en litige en zone Ns, les auteurs du PLUi auraient entaché le classement contesté d'une erreur manifeste d'appréciation ni même d'un détournement de pouvoir.  
 Quant à la légalité des prescriptions contenues dans l'OAP " Qualité d'aménagement et formes urbaines " : 
 20. D'une part, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. () ". Aux termes de l'article L. 151-6 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". Aux termes de l'article L. 151-7 dudit code, dans sa version applicable au litige : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 ". 
 21. Il résulte de ces dispositions qu'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, en cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. 
 22. D'autre part, aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ". 
 23. Il résulte de ces dispositions qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les OAP d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. 
 24. Comme le prévoit l'article L.151-2 du code de l'urbanisme, le PLUi du territoire Marseille Provence comprend un rapport de présentation qui réalise un diagnostic de territoire, explique les choix d'aménagement et justifie de la cohérence de l'ensemble des pièces, et un PADD qui fixe les orientations générales et les partis pris urbanistiques de la métropole qui s'expriment dans le règlement écrit et graphique et plusieurs orientations d'aménagement et de programmation. Le rapport de présentation insiste sur l'articulation de ces documents entre eux en rappelant notamment que " l'ensemble des OAP réalisées dans le cadre du PLUi s'inscrivent dans un rapport de cohérence avec le règlement. Les OAP sont des compléments de celui-ci, précisant alors certaines règles génériques des zones en terme de qualité de l'insertion architecturale, urbaine et paysagère, de qualité environnementale, de mixité ou encore de desserte par les réseaux divers. () Le règlement s'impose au pétitionnaire selon un principe de conformité. A contrario de l'OAP, opposable aux autorisations du droit des sols selon un principe de compatibilité. Ce faisant, le principe de compatibilité qui régit l'application des OAP offre une souplesse très précieuse qui peut bénéficier aux collectivités comme aux porteurs de projet ". 
 25. Dans ce cadre, les auteurs du PLUi ont défini, en complément du règlement écrit et graphique des zones UA, UB, UC, UP et UM du territoire Marseille Provence, une OAP dite multisites " Qualité d'aménagement et formes urbaines " visant à améliorer l'insertion des projets dans leur contexte urbain et paysager. A cet effet, chaque article du règlement de ces zones précise, dans un cartouche liminaire, que " les autorisations qui doivent être conformes au règlement () doivent aussi être compatibles avec les prescriptions de l'OAP " qualité d'aménagement et des formes urbaines " et chaque orientation de l'OAP rappelle les articles du règlement de zone qu'elle vient compléter. Outre une déclinaison de principes et d'objectifs en matière d'aménagement et d'urbanisation du tissu urbain, cette OAP énonce pour chaque zone précitée du règlement, des " recommandations " et des " prescriptions ". Si ces dernières comportent parfois des éléments quantitatifs, relatifs à la volumétrie et à l'implantation des constructions à édifier, ainsi qu'à leur qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère et semblent ainsi fixer des règles à respecter précisément, la nette volonté des auteurs du PLUi, ressortant des rappels ci-dessus dont ils ont assorti la rédaction des divers documents,  conduit à les interpréter comme se bornant seulement à orienter le règlement de chaque zone concernée, et susceptibles de s'imposer aux autorisations d'urbanisme seulement dans un rapport de compatibilité, lequel, en outre, s'apprécie à l'échelle de chaque zone visée par l'OAP. 
 26. Il résulte de ce qui vient d'être dit, que si peuvent prêter à confusion certains termes ou précisions donnés par l'OAP QAFU, comme l'emploi du terme " prescriptions ", leur seul usage, au regard de la volonté d'ensemble exprimée par les auteurs du PLUi ne permet pas d'en déduire que ces derniers auraient entendu édicter des règles de même nature que celles formalisées dans le règlement écrit et graphique du PLUi et qu'ainsi l'OAP QAFU serait contraire aux articles précités du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'illégalité des règles fixées par l'OAP " Qualité d'aménagement et des formes urbaines " doit être écarté. 
 27. Il résulte de ce qui précède que les auteurs du PLUi ont pu sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation classer les parcelles en litige en zone Ns. 
 Sur les frais liés au litige : 
 28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que la SCI Amandier du Garlaban demande sur ce fondement. Il y a lieu, en revanche de mettre à la charge de la société requérante une somme de  
 1 000 euros à verser à la métropole Aix-Marseille-Provence au titre de ces mêmes dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SCI Amandier du Garlaban est rejetée. 
 Article 2 : La SCI Amandier du Garlaban versera à la métropole Aix-Marseille-Provence une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Amandier du Garlaban et à la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Délibéré après l'audience du 19 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Hogedez, présidente, 
 Mme Arniaud, première conseillère, 
 Mme Ridings, conseillère, 
 Assistées de M. Brémond, greffier.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 avril 2024. 
 La rapporteure, 
  signé 
    M. Ridings 
 La présidente, 
   signé 
 I. Hogedez 
                                             Le greffier, 
 signé 
                                     A. Brémond 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier.