TA44 · 1ère Chambre — 31 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 14 août 2020 et le 20 décembre 2022, M. et Mme D C, représentés par la SELARL Cadrajuris, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ainsi que la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes a rejeté leur recours gracieux formé le 14 février 2020 contre cette délibération ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Erdre et Gesvres une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens.  
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération est entachée d'un vice de procédure et d'un détournement de procédure compte tenu d'une modification illégale du projet de plan soumis à enquête publique effectuée avant l'approbation de celui-ci, au profit d'un " soutien historique du maire " de Treillières ;  
 - en classant la parcelle cadastrée section YB n°246 en zone agricole, le règlement est incohérent avec l'axe 4.1 du projet d'aménagement et de développement durable ;  
 - le classement de la parcelle cadastrée section YB n°246 en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 Par des mémoires, enregistrés le 21 juin 2021 et le 22 décembre 2022, la communauté de communes Erdre et Gesvres, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Un mémoire a été enregistré le 30 décembre 2022 pour les requérants. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Rioual, avocate des requérants, et celles de Me Oueslati, avocate de la communauté de communes Erdre et Gesvres.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 16 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a prescrit la révision du plan local d'urbanisme intercommunal. Par une délibération du 28 novembre 2018, le conseil communautaire a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 15 avril 2019 au 24 mai 2019. Par une délibération du 18 décembre 2019, la communauté de communes Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, qui classe en zone agricole la parcelle cadastrée section YB n°246 située sur le territoire de la commune de Treillières dont M. et Mme C sont propriétaires. Par un courrier du 13 février 2020, M. et Mme C ont formé un recours gracieux à l'encontre de cette délibération et en ont demandé l'annulation en ce qu'elle classe en zone agricole leur parcelle. Ce recours a fait l'objet d'un rejet implicite. Les requérants demandent au tribunal d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 ainsi que la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes a rejeté leur recours gracieux formé contre cette délibération.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme applicable : " () Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête sont présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale. Ensuite, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale approuve le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des suffrages exprimés, en tenant compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête. / () / Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération du conseil municipal. () ".  
 3. Il résulte de ces dispositions que l'autorité compétente peut modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de l'enquête publique. L'atteinte à l'économie générale d'un plan local d'urbanisme peut résulter de changements qui, par leur nature ou leur ampleur, eu égard à leurs effets propres ou combinés, modifient substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol sur le territoire de la commune par rapport aux choix antérieurs. 
 4. Si les requérants soutiennent que le classement de l'intégralité de la parcelle cadastrée YD n°79 appartenant à un tiers en zone constructible, après enquête publique, ne procède pas de celle-ci, non seulement cette seule modification n'est pas de nature à remettre en cause l'économie générale du projet de PLUi mais il ressort en outre des pièces du dossier que cette modification résulte de l'enquête publique, et notamment d'une observation du propriétaire de la parcelle en cause en ce sens, l'enquête ne se limitant pas en tout état de cause aux observations formulées par le public. Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure d'élaboration du PLUi serait viciée à raison de l'évolution du zonage de la parcelle susmentionnée doit être écarté.  
 5. Si les requérants soutiennent également que le classement de cette parcelle en zone constructible résulte d'un détournement de procédure au profit du propriétaire de cette parcelle, qui serait " un soutien historique du maire ", ils ne justifient en tout état de cause aucunement du détournement de procédure allégué, la circonstance que le propriétaire de la parcelle soit proche du maire de Treillères ne faisant d'ailleurs pas obstacle à ce que le terrain bénéficie légalement d'un classement en zone constructible, fondé sur un objectif urbanistique d'intérêt général. 
 6. Aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-22 du même code dispose que : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".  
 7. D'une part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 8. D'autre part, il résulte des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.  
 9. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 10. Aux termes du projet d'aménagement et de développement durable du PLUi d'Erdre et Gesvres : " Axe 1 : ménager un socle agricole et naturel en forte évolution, en adoptant un modèle de développement respectueux de l'environnement. / 1.1 Favoriser le développement d'Erdre et Gesvres vers des solutions moins consommatrices en espaces agricoles et naturels. / ) Modérer la consommation des terres agricoles à travers un urbanisme raisonné et économe en espace dans le respect des lois et documents supra-communaux en vigueur, et notamment : / - réduire la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers d'environ 35% par rapport à la consommation d'espace constatée sur la période précédente, / - permettre l'accueil a minima de 30% des objectifs de production de logements au sein de l'enveloppe urbaine en privilégiant le renouvellement urbain, l'utilisation des " dents creuses " et la densification des tissus bâtis, / - limiter les impacts sur l'activité agricole en privilégiant le développement où le contexte urbain est le plus opportun, / (). 4. Encadrer l'évolution des hameaux, écarts et sites d'activités isolés en définissant des marges d'évolution adaptées aux besoins et au contexte. / 4.1 Distinguer à l'échelle d'Erdre et Gesvres les hameaux constitués, pouvant accueillir un développement endogène, des écarts à limiter à une évolution du bâti existant. / ) En dehors des bourgs et des deux villages identifiés au SCoT (la Paquelais à Vigneux-de-Bretagne et la Ménardais à Treillières), limiter le développement aux espaces compris à l'intérieur des enveloppes urbaines. / ) Permettre une densification adaptée des hameaux constitués les plus importants, dans le respect des sensibilités environnementales et agricoles (risques, nuisances sonores, etc.) (). ".  
 11. Aux termes du rapport de présentation du PLUi d'Erdre et Gesvres : " Objectifs poursuivis par le règlement relatif aux hameaux et habitations isolés en zone A " / La zone A () doit s'entendre comme étant une entité globale dont la vocation principale est agricole, ce qui explique que l'on puisse y trouver de l'habitat, des équipementsdès lors que le secteur présente principalement un caractère et des enjeux agricoles et que ces constructions ne remettent pas en cause l'exercice de l'activité agricole. / Le classement en zone A des écarts et bâtis isolés permet ainsi de mettre en avant le caractère agricole et rural de ces entités qui se situent toutes au sein de vastes zones agricoles et naturelles, et de mettre un terme au mitage de ces espaces. Ce classement ne se limite donc pas uniquement à une analyse du caractère agricole spécifique à la parcelle ou de son potentiel agronomique. / () Confirmer le caractère rural et agricole de ces entités bâties en limitant leur développement permet également de maîtriser des problématiques d'aménagement importantes liés au mitage. ".  
 12. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle YB n°246, d'une surface de 1 888 m², se situe à l'extrémité est d'un vaste espace naturel et agricole s'ouvrant au nord, à l'est et au sud-est. Si une zone bâtie se situe au sud, elle n'en fait pas partie et en est séparée par une bande de terrains non-bâtis au sud et par une voie à l'est. Par conséquent, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement de la parcelle serait incohérent avec l'axe 4.1 précité du PADD qui prévoit de limiter le développement urbain aux espaces compris à l'intérieur des enveloppes urbaines. La circonstance que la parcelle supporte une maison d'habitation n'est pas de nature à priver le reste du terrain de tout potentiel agronomique, biologique ou économique compte tenu de ses caractéristiques naturelles et de l'environnement de cette parcelle. Il ressort en outre clairement des partis d'urbanisme susmentionnés, ressortant tant du rapport de présentation que du PADD, que les auteurs du PLUi ont entendu mettre fin au mitage des espaces agricoles de la communauté de communes, y compris en classant des écarts et bâtis isolés en zone agricole, pour préserver le potentiel agricole des secteurs présentant ce caractère. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement de la parcelle YB n°246 en zone agricole serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, ni que du fait que compte tenu de ce classement, le règlement du PLUi serait incohérent avec le PADD du même document.  
 13. Il résulte de tout ce qui précède M. et Mme C ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération attaquée du 18 décembre 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes Erdre et Gesvres et de la décision par laquelle le président de la communauté de communes a rejeté leur recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes Erdre et Gesvres, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la communauté de communes Erdre et Gesvres au même titre. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Erdre et Gesvres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme D C et à la communauté de communes Erdre et Gesvres. 
 Délibéré après l'audience du 3 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président,  
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 C. BLe président, 
 A. A DE BALEINE 
 La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 N°2008085