TA69 · JU 5ème chambre — 5 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 novembre 2020 et 9 mai 2022, M. A C, représenté par Me Bapcérès (Selarl DBKM avocats), demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler : 
 - la décision du 3 juin 2020 par laquelle la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône a rejeté son recours gracieux du 25 juin 2019 formé contre la décision du 16 janvier 2018 mettant à sa charge un indu de prime exceptionnelle de fin d'année d'un montant de 442,10 euros au titre du mois de décembre 2016 ;  
 - la décision du 10 mars 2020 lui infligeant une amende administrative d'un montant de 2 128 euros, ensemble la décision implicite de rejet de son recours formé le 15 juillet 2020 ; 
 - le titre exécutoire émis le 8 juin 2020 par le président de la métropole de Lyon d'un montant de 2 128 euros en vue du recouvrement de l'amende susvisée ; 
 2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer lesdites sommes ;  
 3°) d'enjoindre à l'administration de lui restituer les sommes récupérées au titre de l'indu et de l'amende ; 
 4°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon et de la caisse d'allocations familiales du Rhône, chacun en ce qui les concerne, le versement à son conseil d'une somme de 1 200 euros au titre des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 Il soutient que : 
 - la décision du 3 juin 2020 rejetant son recours gracieux formé contre la décision du 16 janvier 2018 mettant à sa charge un indu de prime exceptionnelle de fin d'année au titre de l'année 2016 est dépourvue de base légale, dès lors que le tribunal administratif de Lyon a prononcé l'annulation de cette décision par un jugement du 6 juillet 2020 ; 
 - la métropole de Lyon ne démontre pas que la décision du 10 mars 2020 aurait été signée par une autorité compétente ; 
 - la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président de la métropole de Lyon sur son recours administratif formé le 15 juillet 2020 contre la décision du 10 mars 2020 mettant à sa charge une amende administrative de 2 128 euros est irrégulière, dès lors qu'il n'est pas démontré que l'instance de médiation métropolitaine aurait été saisie, ni qu'elle se serait réunie dans des conditions de composition et quorum conformes à l'arrêté de la métropole de Lyon du 7 avril 2016 ; 
 - l'amende infligée n'est pas fondée dans son principe, dès lors que les faits qui la fondent sont imputables à son épouse qui avait la qualité d'allocataire et non à lui-même ;  
 -  l'administration ne démontre pas que le bordereau comportant le titre exécutoire émis le 8 juin 2020 aurait été signé ;  
 - l'amende n'étant pas fondée, ce titre doit être annulé par voie de conséquence.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 avril 2021, la métropole de Lyon, représentée par Me Prouvez (Selarl Carnot avocats), conclut au rejet de la requête en faisant valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2022, la caisse d'allocations familiales du Rhône conclut au rejet de la requête en faisant valoir qu'elle constate effectivement que la décision du 3 juin 2020 est dépourvue de base légale et qu'en conséquence, la restitution de la somme de 442,10 euros est intervenue le 26 avril 2022. 
 M. C a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 18 septembre 2020.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ; 
 - le décret n° 2016-1945 du 28 décembre 2016 portant attribution d'une aide exceptionnelle de fin d'année à certains allocataires du revenu de solidarité active ;  
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné Mme Schmerber, vice-présidente, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 La présidente de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Schmerber, vice-présidente, 
 - et les observations de Me Litzler, substituant Me Prouvez, représentant la métropole de Lyon.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. C a été bénéficiaire du revenu de solidarité active dans le département du Rhône à compter du mois de juin 2009 ainsi que de la prime exceptionnelle de fin d'année depuis le mois de janvier 2016. Par une décision du 16 janvier 2018, M. et Mme C ont été informés qu'ils étaient redevables d'un indu d'un montant total de 13 894,52 euros, pour la période du 1er mars 2016 au 31 janvier 2018, comprenant notamment un indu de 442,10 euros au titre de la prime exceptionnelle de fin d'année du mois de décembre 2016. Par une décision du 3 juin 2020, la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône a rejeté le recours gracieux formé le 25 juin 2019 par M. C contre la décision du 16 janvier 2018 en tant qu'elle concerne cet indu de prime exceptionnelle de fin d'année. Postérieurement à cette décision, par un jugement n° 1808352 rendu le 6 juillet 2020, le tribunal a annulé, pour défaut de motivation, la décision du 16 janvier 2018 en tant qu'elle met à la charge de M. C un indu de prime exceptionnelle de fin d'année 2016. Par la présente requête, M. C demande l'annulation de la décision du 3 juin 2020 par laquelle la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône a rejeté son recours gracieux formé contre cette décision du 16 janvier 2018.  
 2. En outre, suite à un contrôle diligenté par un agent assermenté de la caisse d'allocations familiales du Rhône, effectué le 27 mars 2019, la directrice de cet organisme a, par courrier du 15 octobre 2019, demandé à M. C le reversement d'une somme de 9 213,67 euros correspondant à un trop-perçu de revenu de solidarité active constitué sur la période du mois du 1er décembre 2017 au 31 août 2019. Estimant que cet indu résultait d'une fraude de l'intéressé, le président de la métropole de Lyon a, par une décision du 10 mars 2020, infligé une amende administrative d'un montant de 2 128 euros à M. C, en application de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles. Par un recours administratif du 15 juillet 2020, adressé au président de la métropole de Lyon, M. C a contesté le bien-fondé de cette décision et sollicité la décharge de l'obligation de payer l'amende. Le silence gardé par l'administration à l'expiration d'une période de deux mois a fait naître une décision implicite de rejet de cette réclamation. Le président de la métropole de Lyon a émis le 8 juin 2020 un avis des sommes à payer afin de recouvrer la somme de 2 128 euros correspondant à l'amende litigieuse. Par la présente requête, M. C demande également l'annulation de cet avis des sommes à payer ainsi que celle de la décision du 10 mars 2020 lui infligeant une amende administrative, ensemble la décision née du silence gardé par le président de la métropole de Lyon sur son recours du 15 juillet 2020. 
 En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la décision du 3 juin 2020 relative à un indu de prime exceptionnelle de fin d'année 2016 : 
 3. Le recours administratif préalable qui s'exerce devant le président du conseil départemental ne s'applique pas aux décisions prises en matière de prime exceptionnelle de fin d'année attribuée au nom de l'Etat. En outre, s'il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté, l'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il en résulte que les conclusions de la requête relatives à l'indu de prime exceptionnelle de fin d'année doivent être regardées comme dirigées non pas contre la seule décision de la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône du 3 juin 2020 de rejet du recours gracieux, mais aussi contre sa décision initiale du 16 janvier 2018. 
 4. Cependant, d'une part, par un jugement n° 1808352 du 6 juillet 2020, le tribunal administratif de Lyon a annulé la décision de la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône mettant un indu de prime exceptionnelle d'un montant de 444,10 euros au titre de l'année 2016 à la charge de M. C, pour le motif tiré du défaut de motivation en droit de cette décision. Dans ces conditions, alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que la décision du 3 juin 2020 aurait été prise en application de ce jugement, l'annulation prononcée par le jugement du 6 juillet 2020 a nécessairement eu pour effet de faire disparaître cette décision de l'ordonnancement juridique. Ainsi, les conclusions de la requête tendant à l'annulation de cette décision, privée d'objet dès leur introduction, sont irrecevables et doivent, par suite, être rejetées. 
 5. D'autre part, en raison des effets qui s'y attachent, l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l'annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n'auraient pu légalement être prises en l'absence de l'acte annulé ou qui sont, en l'espèce, intervenues en raison de l'acte annulé.  
 6.  En l'espèce, M. C demande l'annulation de la décision du 3 juin 2020 par laquelle la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône a rejeté son recours gracieux formé le 25 juin 2019 contre la décision du 18 janvier 2020 mettant à sa charge un indu de prime exceptionnelle de fin d'année d'un montant de 442,10 euros au titre de l'année 2020. Comme il a été dit précédemment, par un jugement devenu définitif, en date du 6 juillet 2020, le tribunal administratif a annulé la décision du 16 janvier 2018 qui avait ainsi disparu de l'ordonnancement juridique. L'annulation de cette décision ayant eu pour effet de priver de base légale la décision prise le 3 juin 2020 sur recours gracieux formé le 25 juin 2019 contre cette décision. Par suite, M. C est fondé à demander l'annulation de cette décision par voie de conséquence de l'annulation de celle du 18 janvier 2020.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite née du silence gardé par la métropole de Lyon sur le recours formé le 15 juillet 2020 contre la décision du 10 mars 2020 :  
 7. D'une part, au sein de la section 5 " Recours et récupération " du chapitre II, consacré au revenu de solidarité active, du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles, l'article L. 262-46 prévoit que : " Tout paiement indu de revenu de solidarité active est récupéré par l'organisme chargé du service de celui-ci ainsi que, dans les conditions définies au présent article, par les collectivités débitrices du revenu de solidarité active. / Toute réclamation dirigée contre une décision de récupération de l'indu, le dépôt d'une demande de remise ou de réduction de créance ainsi que les recours administratifs et contentieux, y compris en appel, contre les décisions prises sur ces réclamations et demandes ont un caractère suspensif. () " et l'article L. 262-47 prévoit que : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités d'examen du recours sont définies par décret en Conseil d'Etat () ".  
 8. D'autre part, aux termes de l'article L. 262-52 du même code, qui figure au sein de la section 6 du même chapitre, intitulée " Lutte contre la fraude et sanctions " : " La fausse déclaration ou l'omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu du revenu de solidarité active est passible d'une amende administrative prononcée et recouvrée dans les conditions et les limites définies, en matière de prestations familiales, aux sixième, septième, neuvième et dixième alinéas du I, à la seconde phrase du onzième alinéa du I et au II de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale. La décision est prise par le président du conseil départemental après avis de l'équipe pluridisciplinaire mentionnée à l'article L. 262-39 du présent code () ". Les dispositions en cause de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, telles qu'elles résultent des dispositions de l'article 114 de la loi du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012, auxquelles il y a lieu de se référer s'agissant du décompte des alinéas de renvoi malgré l'absence d'actualisation ultérieure, ouvrent à la personne qui fait l'objet d'une pénalité prononcée par le directeur de la caisse de sécurité sociale la faculté de former un recours gracieux auprès du directeur, qui se prononce " après avis d'une commission composée et constituée au sein du conseil d'administration de l'organisme ". L'article R. 262-85 de ce code précise que : " Pour l'application de l'article L. 262-52, les compétences dévolues au directeur de l'organisme de sécurité sociale et à la commission constituée au sein du conseil d'administration de cet organisme sont exercées respectivement par le président du conseil départemental et l'équipe pluridisciplinaire mentionnée à l'article L. 262-39. Ainsi, l'amende administrative que le président du conseil départemental peut prononcer, après avis de l'équipe pluridisciplinaire, en cas de fausse déclaration ou d'omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu de revenu de solidarité active, est susceptible d'un recours gracieux devant cette même autorité, qui se prononce à nouveau après avis de l'équipe pluridisciplinaire ". 
 9. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles n'est pas applicable à l'amende administrative que le président du conseil départemental peut prononcer en cas de fausse déclaration ou d'omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu du revenu de solidarité active, dont l'objet est distinct de celui des décisions soumises au recours administratif préalable prévu par cet article et dont l'article L. 262-52 du même code organise les modalités propres de contestation. Il en résulte que la requête est dirigée contre une décision implicite par laquelle le président de la métropole de Lyon a rejeté, non pas le recours administratif préalable obligatoire, mais le recours gracieux formé par M. C le 15 juillet 2020 contre la décision de cette autorité lui infligeant une amende administrative d'un montant de 2 128 euros.  
 10. Cependant, il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. Il en résulte que les conclusions de la requête relatives à la décision implicite par laquelle le président de la métropole de Lyon a rejeté le recours de M. C formé le 15 juillet 2020 contre sa décision du 10 mars 2020 lui infligeant une amende administrative d'un montant de 2 128 euros doivent être regardées comme dirigées non pas contre la seule décision implicite de rejet du recours gracieux, mais aussi contre la décision initiale du 10 mars 2020, ainsi que le demande d'ailleurs M. C dans son dernier mémoire. 
 11. Il appartient au juge du fond, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré, de prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration et, le cas échéant, de faire application d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle il statue. Compte tenu des pouvoirs dont il dispose ainsi pour contrôler une sanction de cette nature, le juge se prononce sur la contestation dont il est saisi comme juge de plein contentieux. 
 12. Aux termes de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles : " La fausse déclaration ou l'omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu du revenu de solidarité active est passible d'une amende administrative () ". 
 13. La décision attaquée du 10 mars 2020 a été signée par Mme D B, responsable d'unité au service parcours d'insertion et accès à l'activité de la direction insertion et emploi de la métropole de Lyon. Il ne résulte pas de l'instruction, notamment de la consultation du recueil des actes administratifs de la métropole de Lyon, que la signataire de décision attaquée disposait d'une délégation de signature à cet effet. Par suite, M. C est fondé à soutenir que la décision du 10 mars 2020 lui infligeant une amende administrative a été prise par une autorité incompétente et à en demander, pour ce motif, l'annulation, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête. Par voie de conséquence, il est également fondé à demander l'annulation de la décision implicite portant rejet de son recours gracieux contre cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'avis des sommes à payer émis le 8 juin 2020 :  
 14. Compte tenu de ce qui a été dit au point 13, M. C est fondé à demander, par voie de conséquence, l'annulation de l'avis des sommes à payer émis par la métropole de Lyon le 8 juin 2020 pour le recouvrement de la somme de 2 128 euros correspondant à cette amende. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 15. Il résulte de ce qui précède que M. C doit être déchargé de l'obligation de payer la somme mise à sa charge par les décisions annulées. En revanche, il ne résulte pas de l'instruction qu'à la date du présent jugement, des sommes auraient été réglées ou recouvrées dont la restitution à l'intéressé devrait être ordonnée. 
   Sur les conclusions présentées sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 11 juillet 1991 :  
 16. M. C a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale. Par suite, son avocat peut se prévaloir des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, et sous réserve que Me Bapcérès, avocat de M. C, renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat, de mettre à la charge de la caisse d'allocations familiales du Rhône et de la métropole de Lyon la somme de 700 euros chacune au profit de Me Bapcérès. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision de la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône du 3 juin 2020 est annulée. 
 Article 2 : La décision du 10 mars 2020, par laquelle le président de la métropole de Lyon inflige à M. C une amende administrative d'un montant de 2 128 euros, ensemble la décision implicite de rejet de son recours formé le 15 juillet 2020, sont annulées. 
 Article 3 : Le titre exécutoire émis le 8 juin 2020 par le président de la métropole de Lyon d'un montant de 2 128 euros est annulé. 
 Article 4 : M. C est déchargé de l'obligation de payer les sommes mises à sa charge par les décisions annulées par le présent jugement. 
 Article 5 : La caisse d'allocations familiales du Rhône et la métropole de Lyon verseront chacune à Me Bapcérès, avocat de M. C, une somme de 700 (sept cents) euros, en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que cet avocat renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat. 
 Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 7 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, à la métropole de Lyon et à la caisse d'allocations familiales du Rhône.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juillet 2022. 
 La magistrate désignée, 
 C. SchmerberLa greffière, 
 S. Rivoire 
 La République mande et ordonne au ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées et au préfet du Rhône, chacun en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition, 
 Un greffier,