TA59 · 1ère Chambre — 19 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 novembre 2020, le 1er mai 2021, le 14 juin 2021 et le 25 janvier 2023, Mme B A, représentée par Me Mathieu, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 21 septembre 2020 par lequel le président du centre communal d'action sociale (CCAS) de Valenciennes lui a infligé la sanction de révocation ; 
 2°) d'enjoindre au président du CCAS de Valenciennes de procéder à sa réintégration et de reconstituer sa carrière, sous astreinte ; 
 3°) de condamner le CCAS de Valenciennes à lui verser à titre provisionnel la somme de 40 000 euros en réparation des préjudices résultant de sa révocation, avec intérêts moratoires à compter de la demande préalable du 29 octobre 2020 ou de l'enregistrement de la requête au greffe de la juridiction ;  
 4°) de mettre à la charge du CCAS de Valenciennes la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ; 
 - il a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que le conseil de discipline n'a 
 pas été consulté sur l'ensemble des faits retenus à son encontre, qu'elle n'a pas été informée de l'existence des griefs à son encontre, de la possibilité d'être assistée par le défenseur de son choix et de celle de consulter son dossier individuel, qu'elle n'a pas bénéficié d'un délai suffisant pour préparer sa défense, qu'aucun entretien préalable n'a été organisé, et que le dossier disciplinaire était incomplet ; 
 - l'avis rendu par le conseil de discipline est irrégulier dès lors que le dossier soumis au conseil était incomplet, qu'ont été méconnues les dispositions de l'article 9 du décret du 18 septembre 1989 imposant la lecture des observations écrites, l'information des membres du conseil de discipline des conditions d'exercice de son droit à communication intégrale du dossier individuel à l'ouverture de la séance et l'invitation de l'agent à présenter d'ultimes observations avant le délibéré, qu'aucun procès-verbal n'a été dressé lors de la séance, qu'il n'a pas été fait droit à sa demande tendant à la lecture des cinquante-deux comptes rendus d'audition annexés au rapport de saisine du conseil de discipline ; 
 - l'avis rendu par le conseil de discipline est irrégulier dès lors qu'a été méconnu le principe d'impartialité compte tenu de la présence durant la séance de la directrice du CCAS et en l'absence d'audition du témoin qu'elle entendait faire citer ; 
 - l'avis rendu par le conseil de discipline est irrégulier dès lors qu'il est daté du 15 mai 2017 alors que la séance s'est tenue le 11 mai 2017 et qu'il ne comporte pas une motivation suffisante ; 
 - la décision attaquée méconnaît les dispositions de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 encadrant l'action disciplinaire dans un délai de trois ans ;  
 - l'arrêté attaqué se fonde sur des faits matériellement inexacts.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 1er mars 2021, le 7 juin 2021, le 21 décembre 2022 et le 10 janvier 2023, le centre communal d'action sociale de Valenciennes, représenté par Me de Faÿ, conclut : 
 1°) au rejet de la requête ; 
 2°) à ce que soit ordonnée la suppression du passage injurieux, outrageant et diffamatoire en page 30 de la requête de Mme A ; 
 3°) à ce que soit mise à la charge de Mme A la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il fait valoir que :  
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés ; 
 - un passage des écritures de la requérante est injurieux, outrageant et diffamatoire et devra être supprimé en application des dispositions de l'article L. 741-2 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 26 janvier 2023 par une ordonnance du 11 janvier 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Borget, rapporteur, 
 - les conclusions de Mme Allart, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Mathieu, représentant Mme A, et de Me de Faÿ, représentant le CCAS de la commune de Valenciennes. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A, attachée territoriale exerçant les fonctions de responsable du service d'aide à domicile (SAD) du CCAS de Valenciennes, a fait l'objet d'une sanction disciplinaire de révocation par un arrêté du président de l'établissement public du 16 mai 2017. Cet arrêté a été annulé par jugement n° 1706142 du tribunal administratif de Lille du 28 juillet 2020 pour insuffisance de motivation. Par un nouvel arrêté du 21 septembre 2020, le président du CCAS de Valenciennes a repris la même sanction de révocation. Par la présente requête, Mme A demande l'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'alinéa 2 de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983, dans sa rédaction issue de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires alors en vigueur : " Aucune procédure disciplinaire ne peut être engagée au-delà d'un délai de trois ans à compter du jour où l'administration a eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l'ampleur des faits passibles de sanction. () ".  
 3. Il ressort des pièces du dossier que le CCAS de Valenciennes n'a eu connaissance effective de la réalité, de la nature exacte et de l'ampleur des faits commis par Mme A et qu'il estimait fautifs qu'à l'issue de l'enquête administrative menée en janvier et février 2017 et qu'il a engagé la procédure disciplinaire en avril 2017.  Par suite, le délai de trois ans mentionné à l'article 19 précité de la loi du 13 juillet 1983 a été respecté et les faits reprochés n'étaient pas atteints par la prescription lorsque l'administration a informé son agent de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre. La circonstance que la sanction prononcée par l'arrêté du 16 mai 2017 ait disparu de l'ordonnancement juridique est à cet égard sans incidence.  
 4. En deuxième lieu, aux termes des dispositions l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version en vigueur : " Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité () / Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi () ". Aux termes de l'article 19 de cette même loi : " () Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. () ". Aux termes de l'article 4 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : "  L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. / L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense ". Aux termes de l'article 5 de ce décret : " Lorsqu'il y a lieu de saisir le conseil de discipline, le fonctionnaire poursuivi est invité à prendre connaissance, dans les mêmes conditions, du rapport mentionné au septième alinéa de l'article 90 de la loi du 26 janvier 1984 précitée et des pièces annexées à ce rapport ". Enfin, aux termes de l'article 6 de ce même décret : " Le fonctionnaire poursuivi est convoqué par le président du conseil de discipline, quinze jours au moins avant la date de la réunion, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception () ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que la requérante, qui a, en janvier 2017, fait l'objet d'une décision de suspension à titre conservatoire, à l'occasion de laquelle elle a procédé à une première consultation de son dossier, a été informée, par un courrier du 11 avril 2017, de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre et de ses droits procéduraux, notamment de son droit à consulter son dossier individuel et de la possibilité d'être assistée par la personne de son choix à l'occasion de cette consultation. Il ressort également des pièces du dossier que l'intéressée a procédé à la consultation de son dossier individuel le 18 avril 2017, date à laquelle elle a sollicité la délivrance d'une copie de plusieurs pièces, dont le rapport introductif à la saisine du conseil disciplinaire établi le 4 avril 2017, reprenant l'intégralité des faits qui lui étaient reprochés. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le dossier disciplinaire consulté par l'intéressée aurait été incomplet. Par ailleurs, dès lors que Mme A a été convoquée dans le délai de quinze jours prévu par les dispositions de l'article  6 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux rappelé au point précédent, elle n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'a pas bénéficié d'un délai suffisant pour préparer sa défense. Enfin, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité disciplinaire de recevoir l'agent en entretien préalable. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que la procédure disciplinaire mise en œuvre préalablement à l'intervention du conseil de discipline serait irrégulière doit être écarté.   
 6. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article 19 de la loi du  
 13 juillet 1983, alors en vigueur : " Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination. / () Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. / L'avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés. ". Aux termes de l'article 6 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " Le fonctionnaire poursuivi est convoqué par le président du conseil de discipline, quinze jours au moins avant la date de la réunion, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Il peut présenter devant le conseil de discipline des observations écrites ou orales, citer des témoins et se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix () ". Aux termes de l'article 7 de ce décret : " L'autorité territoriale est convoquée dans les formes prévues à l'article 6. Elle dispose des mêmes droits que le fonctionnaire poursuivi ". Aux termes de son article 9 : " Lorsque le conseil de discipline examine l'affaire au fond, son président porte à la connaissance des membres du conseil, en début de séance, les conditions dans lesquelles le fonctionnaire poursuivi et, le cas échéant, son ou ses conseils ont exercé leur droit à recevoir communication intégrale du dossier individuel et des documents annexés. / Le rapport établi par l'autorité territoriale et les observations écrites éventuellement présentées par le fonctionnaire sont lus en séance. / Le conseil de discipline entend séparément chaque témoin cité. Toutefois, le président peut décider de procéder à une confrontation des témoins ; il peut également décider de procéder à une nouvelle audition d'un témoin déjà entendu. / Les parties ou, le cas échéant, leurs conseils peuvent, à tout moment de la séance, demander au président l'autorisation d'intervenir afin de présenter des observations orales ; ils doivent être invités à présenter d'ultimes observations avant que le conseil ne commence à délibérer ". Enfin, aux termes de l'article 14 du même décret : " L'avis émis par le conseil de discipline est communiqué sans délai au fonctionnaire intéressé ainsi qu'à l'autorité territoriale qui statue par décision motivée ".  
 7. Mme A soutient que le conseil de discipline n'a pas rendu un avis régulier dès lors qu'il n'a pas reçu communication de son dossier individuel complet, que son président n'a pas porté à la connaissance des membres, lors de l'ouverture de la séance, les conditions dans lesquelles elle avait exercé son droit à communication de son dossier, qu'il n'a pas donné lecture en séance des observations écrites qu'elle avait produites, des 52 comptes rendus d'audition des témoins interrogés lors de l'enquête administrative et de sa dernière évaluation professionnelle, qu'elle n'a pas été invitée à présenter d'ultimes observations avant le délibéré, que participait à la séance du conseil la directrice du CCAS, et, enfin, que le conseil de discipline n'a rendu son avis que le 15 mai 2017, hors de la présence de ses membres, sans que cet avis soit accompagné de la rédaction d'un compte rendu de séance.  
 8. Aucune disposition législative ou réglementaire n'impose toutefois la communication aux membres du conseil discipline du dossier individuel de l'agent mis en cause. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le président du conseil de discipline a donné lecture, en début de séance, de l'intégralité du rapport de saisine, lequel reprenait de manière détaillée la teneur des 52 témoignages recueillis lors de l'enquête administrative, de sorte qu'il a pu valablement refuser de donner lecture intégrale de ces témoignages. Si la requérante soutient également que le président du conseil de discipline a refusé de donner lecture de ses observations écrites, la commune conteste que de telles observations auraient été produites par l'intéressée qui n'en rapporte pas la preuve. Contrairement à ce que soutient Mme Cebulski, le président de la séance n'était pas tenu de faire lecture de sa dernière évaluation professionnelle. Il ressort par ailleurs du compte rendu dressé par la secrétaire de séance que le président a interrogé Mme A sur les conditions dans lesquelles elle avait consulté son dossier, de telle sorte que l'obligation d'information des membres du conseil prévue aux dispositions précitées de l'article 9 du décret du 18 septembre 1989 a été respectée. Par ailleurs, la seule circonstance, à la supposer même établie, que Mme A et son défenseur n'ont pas été formellement invités à présenter d'ultimes observations à l'issue de la séance et avant le délibéré, n'entache pas d'irrégularité l'avis du conseil de discipline dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que la requérante et son conseil ont été mis à même d'intervenir pendant le cours et jusqu'au terme de la procédure en cause et ont présenté à plusieurs reprises des observations en réponse aux griefs formulés par le CCAS. En outre s'il ressort des pièces du dossier que la directrice du CCAS de Valenciennes était présente lors de la séance du conseil de discipline, sa présence ne constitue pas une irrégularité dès lors, d'une part, que les dispositions précitées de l'article 7 du décret du 18 septembre 1989 autorisent la présence d'un représentant de l'administration, cette dernière disposant des mêmes droits que le fonctionnaire poursuivi, et, d'autre part, que l'intéressée n'a pas assisté au délibéré ni participé au vote.  Enfin, dès lors qu'il n'est pas contesté que le sens de l'avis émis a été communiqué aux parties à l'issue de la séance, la double circonstance que l'avis motivé n'a été rendu que le 15 mai 2017 et qu'aucun procès-verbal détaillé de la séance n'a été élaboré ne sont pas de nature à vicier la procédure. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation du conseil de discipline doit être écarté.  
 9. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la sanction litigieuse reposerait sur des faits nouveaux, sur lesquels le conseil de discipline n'aurait pas été amené à se prononcer. Par suite, le moyen tiré de ce que l'autorité disciplinaire était tenue de convoquer à nouveau le conseil de discipline doit être écarté.  
 10. En cinquième lieu, l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires fait obligation à l'autorité disciplinaire de motiver la sanction prononcée. Par ces dispositions, le législateur a entendu imposer à l'autorité qui prononce une sanction disciplinaire l'obligation de préciser elle-même, dans sa décision, les griefs qu'elle entend retenir à l'encontre du fonctionnaire intéressé, de sorte que ce dernier puisse à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée, connaître les motifs de la sanction qui le frappe. La volonté du législateur n'est pas respectée lorsque la décision prononçant la sanction ne comporte en elle-même aucun motif précis. 
 11. En l'espèce, la décision attaquée, après avoir visée les textes applicables, mentionne qu'il est reproché à Mme A d'exercer un management déviant, d'avoir manqué à ses devoirs statutaires de réserve, de respect et d'obéissance hiérarchique, d'être animée par une volonté de nuire au bon fonctionnement du SAD, à certains supérieurs hiérarchiques et à certains agents, d'avoir manqué à ses obligations professionnelles et de ne pas avoir respecté ses obligations déontologiques. L'arrêté énonce par ailleurs de manière précise et détaillée les différents agissements constitutifs des manquements retenus. Il indique que ces faits présentent un caractère continu et répétitif, ayant commencé depuis sa prise de fonction en février 2014 et s'étant intensifié à compter du départ de l'ancienne équipe de planification et il est fait état des conséquences de ces agissements. Enfin, sont visés et annexés à l'arrêté en litige, l'avis du conseil de discipline et le rapport introductif à la saisine du conseil de discipline. Par suite, la seule lecture de la décision a permis à la requérante d'en discuter utilement les motifs et le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.  
 12.  En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier des comptes rendus des auditions menées dans le cadre de l'enquête administrative diligentée par le CCAS, que Mme A a, d'une part, adopté envers nombre des agents qu'elle avait la responsabilité d'encadrer un comportement autoritaire et déplacé, notamment en limitant leurs interactions sociales, en imposant des rythmes de travail trop importants, en permettant l'organisation de plannings d'intervention en fonction de ses affinités avec les agents concernés, et en n'hésitant pas à faire usage de la menace ou d'un chantage portant sur le renouvellement de contrats, et a, d'autre part, tenu des propos insultants, déplacés, ou encore discriminatoires à l'encontre de certains agents ou de supérieurs hiérarchiques, et a colporté des rumeurs sur la vie privée de certains employés. Il ressort également des pièces du dossier que ces comportements, qui caractérisent un management déviant et toxique, ainsi que des manquements aux devoirs statutaires de réserve et de respect, ont engendré chez certains agents une anxiété forte et persistante. Par ailleurs, les témoignages recueillis établissent que Mme A s'investissait insuffisamment dans certaines missions qui lui étaient confiées, telles que la conduite des entretiens d'évaluation, l'élaboration des rapports d'activité dont elle pouvait chercher à déléguer la réalisation, ou encore l'établissement de plannings d'activité conformes aux obligations légales en matière de temps de travail et en adéquation avec les besoins des personnes âgées prises en charge. Il a en outre été fait état, lors des entretiens menés, de la volonté de l'intéressée de nuire à certains de ses supérieurs hiérarchiques ainsi qu'au bon fonctionnement du service dans le but de s'opposer aux modifications des modalités d'organisation de la structure envisagées par la direction. Enfin, certains témoignages ont fait état de manquements déontologiques tenant à la diffusion d'informations relevant de la vie privée des patients. Les attestations produites par Mme A, qui font état de ses qualités professionnelles, ne sont pas de nature à établir que les nombreux témoignages précis et concordants recueillis constitueraient de fausses déclarations, faites dans le seul but de lui nuire. De la même manière, la circonstance qu'elle a fait l'objet, en décembre 2016, d'une évaluation professionnelle globalement favorable, n'est pas davantage de nature à établir que les faits reprochés seraient matériellement inexacts. Par suite, le moyen tiré du défaut de matérialité des griefs ayant justifié l'adoption de la sanction en litige doit être écarté.  
 13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté en litige, ainsi que, par voie de conséquence, celles aux fins d'injonction de rétablissement des droits du requérant. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 14. Ainsi qu'il a été dit précédemment, la décision de révocation de Mme A n'est entaché d'aucune illégalité fautive. Par suite, les conclusions à fin d'indemnisation des préjudices qui auraient résulté de l'illégalité de cette décision doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : 
 15. En vertu des dispositions de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 reproduites à l'article L. 741-2 du code de justice administrative, les tribunaux administratifs peuvent, dans les causes dont ils sont saisis, prononcer, même d'office, la suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires.  
 16. En l'espèce, le passage en page 30 de la requête de Mme A commençant par les mots : " Ils ont contribué ", et s'achevant par les mots : " des témoignages favorables à cette dernière ", excède le droit à la libre discussion et présente un caractère diffamatoire. Par suite, il y a lieu d'en prononcer la suppression.  
 Sur les frais liés au litige :  
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le CCAS de la commune de Valenciennes, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, verse à Mme A la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A la somme demandée par le CCAS de la commune de Valenciennes au même titre.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par le CCAS de Valenciennes sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et au centre communal d'action sociale de Valenciennes. 
 Délibéré après l'audience du 7 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Leguin, présidente, 
 - M. Borget, premier conseiller, 
 - Mme Zoubir, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 avril 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé  
 J. BORGET 
 La présidente, 
 Signé  
 A-M. LEGUIN       La greffière, 
 Signé  
 S. MAUFROID 
 La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,